我国集团公司资本控制失效的原因与解决措施

目前，我国大型集团公司基本都建立了股东（大）会、董事会、监事会等机构，现行法规也要求在内部机构之间建立分权制衡关系，外部环境对企业及其内部机构的行为有一定的约束作用。但是，我国集团公司资本控制失效问题仍然存在，如所有者不明确、所有者的权利和义务不对等、中小股东的资本控制权无法得到保证、董事会功能形同虚设、监事会的监督作用不到位、控制权与剩余索取权不匹配、外部资本控制力较弱等。
一、集团公司资本控制失效的原因分析
（一）所有者资本控制不力 从股权结构看，我国大部分集团公司都是国有股占绝对控股或相对控股地位，集团公司的母公司尤其如此。这类公司虽然进行了公司制改造，但相关法律仅就国有股股权代表的义务作出抽象规定，并未对国有股股权代表任职资格作出明确规定，没有明确规定国有股股权代表应有的权利。也就是说，国有资产产权代表的责、权、利并未很好地结合在一起，国有股股权代表缺乏作为所有者的利益驱动，不能很好地行使作为股东对公司资本控制的权利。
同时，股东需通过股东大会来行使对公司的控制权，而我国法律只规定股东出席股东大会，所持每一股份有一表决权。这样，在国有股所占比重过高的公司，中小股东因出席股东大会也无法有效表达其意愿，而对出席股东大会不感兴趣，使股东大会形同虚设。国有企业政企不分、产权所有者缺位，也是导致大型集团公司资本控制失效的重要原因。产权清晰，对国家而言，就是使企业的每一份国有资产都有一个统一的、全权负责的机构来行使所有者职能；对企业而言，就是要使资产所有者的代表进入企业，形成企业权力机构、决策机构和监督机构，从根本上解决国有资产所有者缺位问题。
（二）管理者控制权与剩余索取权不匹配 我国大多数集团公司都由国有企业改制而来，企业管理者资产控制权与剩余索取权不匹配主要表现在以下三方面：（1）所有者作为企业剩余索取权在法律上的拥有者，对企业承担最后的风险，却不能对企业实施规范有效的控制，企业控制权的绝大部分实际上落入管理者和员工手中。（2）管理者作为最难监督、最具信息优势的群体，却不具有法律明确规定的剩余索取权。虽然已有不少企业开始推行年薪制，但都并非严格意义上的剩余索取权。（3）国有资产所有者没有具体人格代表，政府各主管部门并非企业风险的真正承担者，却以资产所有者代表的身份干涉企业经营管理活动，向企业索取剩余索取权。
（三）内部机构资本控制职能未充分发挥 目前，我国集团公司已采取各种形式进行资本控制，基本上都有股东会、董事会、监事会等权力机构，但其功能并未充分发挥。（1）股东大会。股东大会存在形式化倾向。主要表现为：出席股东大会人数偏少；股东大会时间短，大部分股东大会在半天内完成；股东大会否定议案的极少，股东对董事会、监事会提交的各种议案绝大多数均以通过告终。股东大会没有很好地把握其资本控制权利，很难真正发挥其资本控制功能。（2）董事会。由于国有股、法人股比重过高，董事会成员的产生由大股东垄断，无法摆脱行政任命色彩。董事会成员构成的内部性，使集团公司内部经营机制难有较大改观。同时，由于员工董事、债权人董事和外部独立董事的缺乏，集团公司难以适应外部环境变化，保护员工、债权人、国家、资本所有者利益。（3）监事会。监事会成员主要由企业内部产生，由于国有股一股独大，监事很难对董事会成员和经理人员行为进行有效约束；有些监事会成员由非专业人员担任，对于如何发现、查处公司董事、经理人员经营管理中存在的问题，在专业素质上存在缺陷；监事会不参与公司决策，对公司事务缺乏深入了解；《公司法》赋予监事的职权操作性差，如对董事和经理人员损害公司利益的行为，监事会仅仅有权要求其进行纠正，而没有如何对其进行惩戒的条款和强制措施。这些都是导致监事会的作用难以充分发挥的原因。
（四）外部市场资本控制力较弱 在市场条件下，市场体系由商品市场、资本市场和经理人市场共同构成。（1）商品市场。我国商品市场体系发育仍不完善，市场运行秩序也不很健全，秩序维护体系不能迅速有效地发挥作用。同时，市场信息不发达，不能充分发挥作用。（2）资本市场。目前，我国资本仍然很不完善，有关规范证券市场的法律也不很健全。虽然股权分置改革已经基本完成，但国有股、法人股的真正全流通还尚待时日。同时，证券市场信息披露不全面，投资者信息成本高昂，很难获得及时、可靠的投资信息，并据此作出决策。这样的资本市场很难对公司董事、经理人产生压力。（3）经理人市场。目前，集团公司，尤其是股份有限公司，大都由国有企业改造而来，企业国有股、国有法人股占60%以上。企业董事、经理人员依然主要从原企业领导层中产生，或由国有大股东委派产生，而国有大股东依然按照行政任命方式向企业委派董事甚至经理人员。这种干部终身制和能上不能下的用人机制仍未得到根本改观，很难对公司的董事、经理构成压力。
二、集团公司资本控制的途径
集团公司资本控制的途径很多，如对经理人员、董事、监事和员工实施激励机制；重构集团公司股本结构，明确国有股股权代表权力和义务，充分发挥董事会的资本控制职能，提高监事会的约束能力；实行董事会负责下的总经理负责制、独立董事制；完善员工代表大会制度和监督机制；完善公开信息披露制度，强化、审计的约束职能；完善市场约束体系，建立社会舆论监督等。目前，我国集团公司大多已经采取一定方式实施资本控制，如建立股东（大）会、董事会、监事会等权力制衡机构，现行规章制度也基本反映了集团公司内部机构之间的分权制衡关系，外部环境也对集团公司及其机构具有一定的制衡作用。但是，这些资本控制方式并未真正发挥其应有的作用。对资本实施有效控制已经成为各方关注的焦点，笔者建议采取以下措施完善集团公司资本控制：
（一）明确所有者资产控制权力和义务 明确所有者资产控制权利和义务，首先要完善资本结构。集团公司可以继续保持国有独资资本结构，也可以实行股权多元化资本结构。尽管国有独资资本结构存在很多弊病，但考虑到我国实际情况，特别是国家有关产业政策的限制，如国务院确定的生产特殊产品或属于特定行业的母公司应当实行国有独资，国家授权投资的机构必须是国有独资等。此时，集团公司的主要工作应当是完善董事会功能，强化外部监督，或由国务院派出稽查特派员，以强化所有者资本控制的权利和义务。实行股权多元化资本结构，即使持股各方均属国有性质，对提高集团公司运作效率也是有利的。同时，集团公司应对子公司采取积极融资策略，使子公司资本结构多元化。但对于核心子公司，如关系到技术秘密、专利、商标等无形资产，出于自我保护目的，可以设立全资子公司或控股子公司。无论是设立全资子公司、控股子公司还是参股子公司，都要明确出资人，理顺出资关系，建立以资本为纽带的母子公司体制。其次，要明确国有股股权代表及其权力和义务。可以考虑从法律上明确国有股股权代表的任职资格，并具体规定国有股股权代表的权利和义务。为约束和激励国有股股权代表，可尝试规定国有股股权代表在法定期限内必须持有所在公司一定数额的股份。同时，为保护中小股东的利益，防止大股东不顾中小股东权益，操纵股东大会，在一定程度上缓解大股东与中小股东之间的矛盾，可借鉴国外的成功经验，建立中小股东权益保护制度。
（二）强化经营者责任 目前，我国企业经营者失职事件大都以“经验不足”、“必要的学费”、“集体负责”等借口不了了之，不利于对经营者的监督控制。集团公司必需建立一套完整的经营者激励约束机制，明确经营者责任，采取经济、法律或者行政手段对经营者进行约束。（1）提高经理人员素质。企业家调查系统的一项调查显示，我国企业经营者最需要在决策能力、管理技能、市场经验、用人能力、预见技能、创新能力、观念更新、公关能力、政策水平、冒险精神、思想修养、文化素质、民主作风、法制观念这14个方面提高自身素质。（2）建立完善经营者汇报制度。经营者必须定期向董事会、监事会汇报业务执行情况。（3）健全对经营者的激励约束机制和淘汰机制。集团公司可在内部建立一个经营者人才库，经营者可以凭借其良好的经营管理业绩从公司获得好评，使其在经营能力、声誉、知名度等各方面获得全面提升。同时，现实的经营者职位是相对稀缺的。集团公司应建立淘汰机制，使经营者明白并不是进入“经营者”角色便无“退出”的可能。当经营者经营业绩下降，便有若干个潜在经营者“候选人”随时接管这一“经营者”的职位。集团公司还应在内部管理制度中明确规定经营者决策失误引起经济损失所应承担的经济责任和行政责任，如对其进行行政处罚，撤职、降职、处分、解聘、开除等，严重的集团公司应将其交由司法部门进行刑事处罚。只有强化经营者责任，才能真正解决资本控制失效问题。
（三）建立员工资本控制机制 员工作为企业的知情者，最有资格和能力对企业经营者行为进行监督，是企业资本控制中最积极主动的控制力量。事实上，无论过去还是现在，敢于揭露各种违法行为的人大多是企业的普通员工。近年来，我国处理的企业经济违法、违纪案件，80%以上是因普通员工直接举报协助查处的。因此，集团公司要充分利用这种由下而上的员工资本控制机制加强资本控制。员工资本控制的形式主要有：（1）选举员工代表进入董事会参与企业重大决策。（2）选举员工代表进入监事会对董事、经营者进行监督。（3）通过职工代表大会、工会对企业重大事项行使先审权和否决权，对企业财务会计进行检查监督。（4）建立员工民主评议制，采取一定的形式定期对经营者进行民主评议，鼓励员工检举、揭发经营者的违法违纪行为。
（四）强化监事会职能 主要措施有：（1）改善监事会成员结构。监事会成员应由能够主动维护员工利益、坚持原则、清正廉洁、办事公正、熟悉业务的人员组成。为了有效行使其职权，监事会人员组成应与其职权相适应，监事会成员应包括财务、法律方面的专业人员和精通公司业务的人员。集团公司可通过培训的方式，提高职工监事素质，也可以从社会聘用经济、、法律方面的专家担任监事。（2）强化监事会监督职能。监事会应享有事先监察权，如直接调查公司业务及财务状况的权力，定期听取董事会、经营者业务执行情况汇报的权力。同时，应赋予监事会对企业董事和经营者违反企业内部制度、损害公司或股东利益行为进行惩罚的权力。（3）赋予监事会代表公司提起诉讼的权利。当董事、经营者行为侵害公司利益时，监事会有权代表公司对其提起诉讼，以维护股东和公司利益。