试论唐代的州县关系（下）
三、州级参与对县级官员的考课
在唐代，州级与县级之间的一个重要关系还表现在州级官员参与对县级官员的考课。
根据仁井田陞先生复原的唐开元七年（公元719年）和开元二十五年（公元737年）的《考课令》：“县令已下及关镇戍官岳渎令，并州考，津非隶监者，亦州考。”（注：仁井田陞：《唐令拾遗·考课令》，第327页。此条《考课令》亦见《五代会要》卷一五《考功》：“后唐天成元年（公元926年）十月三日，尚书考功条奏格例……”及《册府元龟》卷六三六《铨选部·考课一》后唐明宗天成元年十月。）按照唐令的规定，县级官员中，自行政长官县令到其余的流内、流外官员以及吏职的考课工作统统归它的上一级州级负责。关于这种制度实施的时间可见以下四段史料。
《朝野佥载》卷四：
唐贞观中，桂阳令阮嵩妻阎氏极妒。嵩在厅会客饮，召女奴歌，阎被发跣足袒臂，拔刀至席，诸客惊散。嵩伏床下，女奴狼狈而奔。刺史崔邈为嵩作考词云： “妇强夫弱，内刚外柔。一妻不能禁止，百姓如何整肃？妻既礼教不修，夫又精神何在？考下。”省符，解见任。
这是唐初刺史对所属县令进行考课的情况。
《太平广记》卷八二《异人二·郑相如》引《广异记》：
其年（开元二十六年，公元738年）果进士及第，辞（郑）虔归乡，及期而选，见虔京师，为吏部一注信安尉，相如有喜色，于是辞虔赴任。初一考，问衢州考吏曰：“郑相如何？”曰：“甚善。”问其政，曰：“如古人。”二考又考之，曰：“无恙。”三考又问之，考吏曰：“相如校考后，暴疾不起。”（注：《太平广记》卷一四八《定数三·郑虔》引《前定录》略同，记郑相如任衢州信安尉在天宝四载。）
这是唐中期衢州考吏对信安县尉进行考课的情况。
《五代会要》卷一五《考功》：
后唐天成元年十月三日，尚书考功条奏格例……县令已下及关镇庶官、岳渎令并州考。津非隶监者亦州考。
《全唐文》卷一○九后唐明宗《令州府长吏每年考课县令敕》：
县令化洽一同，位居百里，在专劝课，抚育疲羸。苟或因循，是孤委任。宜令随处州府长吏，逐县每年考课，如增添得户税最多者，具名申奏，与加章服酬奖。如稍酷虐，辄恣诛求，减落税额者，并具奏闻，当行朝典。
以上两条史料是五代后唐时对州级主持县级官员考课的规定。可见，这种由州级主持县级官员考课的制度，从唐初便开始实行，一直延续到五代而没有发生变化。
唐代的考课程序，采取的是级级上报的形式。关于县级官员的考课程序，我们先看下面这件吐鲁番文书。73TAM206∶42/5《唐高昌县勘申应入考人状》：（注：《吐鲁番出土文书》第5册，文物出版社1983年版，第268页。）
（前缺）
1 送曹司依例支配，应入考者令早装束。今年函使县
2 未申牒举请裁者。入考函使准状下高昌县，速勘申
3 者，县已准状付司户检，得报。依检案内令注如前者，今以状。
4 □令方 给事郎行丞元泰
据李方先生考证，这是一件高昌县向西州申报应入考人状，这里的考人是指参加考课的官吏。（注：李方：《唐代考课制度拾遗——敦煌吐鲁番考课文书考释》，韩金科主编：《'98法门寺唐文化国际学术讨论会集》，陕西人民出版社2000年版，第562页。）县级官员的考课一般为应考者本人具录当年功过行能，称为“考簿”、 “考状”或“考解”（注：黄清连：《唐代的文官考课制度》，《唐代研究论集》第一辑，台北新文丰出版股份有限公司1992年版，第394页。）。然后交县级主持考课的司功佐审核汇总，即所谓“送曹司依例支配”，再由县令上报州级。州级还要派遣所谓“入考函使”下县，对县级官员的考课工作进行监督。唐制，京畿县有司功佐，诸州各县不设司功。在这种情况下，县属应考官由县令注考后，要经县司户检核，再由县令向州申报，并要赴州参加考课。即诸州各县可能由县司户兼掌一定的考课事。（注：宿志丕：《唐代官吏考课制度》，《首都师范大学学报》（社会版）1994年第1期，第62页。）县令在汇总了县级官员的考状后，按规定是呈送它的上级州级继续检核，那么州级具体是由哪些官员负责县级官员的考课工作呢？
《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌……考核官吏……其吏在官公廉正己清直守节者，必察之；其贪秽谄谀求名徇私者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬。
明确记载州刺史具有考课职能，其所考课官员的范围应为州级及其属县级官员。关于刺史主持县级官员考课的例子，可见以下两段史料。
《唐代墓志汇编》开元363《大唐故毫州谯县令梁(玙)府君之墓志》：
其年放选，郑部雄藩，原武大邑，公（梁玙）牵丝作尉，道德安人，草偃风行，成加恩布，统军粮数万，涉大海三千，足履波涛，躬巡委积，不□时□，克济军须。州将嘉之，超升考课。扶风右辅，石柱当衢，人士殷繁，物产众夥，改授公兹邑尉。
《大唐新语》卷六《友悌》：
裴景升为尉氏尉，以无异效，不居最课。考满，刺史皇甫亮曰：“裴尉苦节若是，岂可使无上考，选司何以甄录也。俗号考终为迷路考，省校无一成者。然敢竭愚思，仰申清德，当冀中也。”为之词曰：“考秩已终，言归有日。千里无代步之马，三月乏聚粮之资。食唯半菽，室如悬磬。苦心清节，从此可知。不旌此人，无以激动。”时人咸称亮之推贤。景升之考，省知左最，官至青刺。
可见，刺史是总领县级官员考课的官员。但是刺史在对县级官员考课方面所做的具体工作还不十分明了。我们先来看看下面的敕文。
《唐会要》卷六九《县令》载大中元年（公元847年）正月敕：
守宰亲民，职当抚字，三载考职，著在格言。贞元之中，频有明诏，县令五考，方得改移。近者因循，都不遵守。诸州县令得三考，两府畿亦罕及二年，以此字民，望成其化，簿书案牍，宁免奸欺。道路有迎送之劳，乡里无苏息之望。自今已后，刺史、县令除授后，一例满三十六个月，方得更换。其责受迁擢，即不在此限。其替后，量其课绩，作等闻奏。其在第一等，中书门下及吏部优与处分。第二等，依资改转。第三等，量加降黜。其授替后，委刺史录事参军比量等第，申观察使，便与本判官勘覆，诣实申奏。以后因事考核，有不如所奏，观察判官、录事参军，据人数节级惩罚，观察使奏听进止。
可知负责县级官员考课的州级官员除刺史外，还有录事参军事，那么他们二者的具体分工是什么呢？《大唐新语》卷二《刚正第四》：
（李）祥解褐监亭尉，因校考为录事参军所挤排。祥趋入，谓刺史曰：“录事恃纠曹之权，祥当要居之地，为其妄褒贬耳。使祥秉笔，颇亦有词。”刺史曰：“公试论录事状。”遂援笔曰：“怯断大案，好勾小稽。隐自不清，疑他总浊。阶前两竞，斗困方休。狱里囚徒，非赦不出。”天下以为谭笑之最矣。（注：“监亭”，误。当为“盐亭”。此事亦见《太平广记》卷四九三《杂录一·李详》引《御史台记》，与《大唐新语》所记略同。《朝野佥载》卷四亦记此事，但有出入：“周李详，河内人，气侠刚劲。初为梓州监示尉，主书考日，刺史问：‘平已否？’详独曰：‘不平。’刺史曰：‘小平，君把笔考。’详曰：‘请考使君。’即下笔曰：‘怯断大事，好勾小稽。自隐不清，疑人总浊。考中下。’刺史默然而罢。”此段记载从字面上看，似乎李详是给刺史下考词。按李详所下的考词中有“好勾小稽”一句，“勾稽”乃勾官录事参军事之职掌，所以李详所指的“使君”当为录事参军，而且县尉对刺史如此不敬，也不符合事实，故不取。）
可见，录事参军应该是州级具体负责县级官员考课的官员，由录事参军将县级上呈的县级官员的考状进行检核，拟定考词，最后再呈交刺史。《唐六典》卷二《尚书吏部·考功郎中条》：“凡应考之官，皆具录当年功过、行能，本司及本州长官对众读，议其优劣，定为九等考第，各于其所由司准额校定，然后送省。”上引《大唐新语》一事，就是应考者盐亭县尉李祥在刺史对众宣读他的考词时，因不满于录事参军所校订的考词，而提出异议的事例。
这里还需要明确的一个问题是《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》所记“功曹、司功参军掌官吏考课……”上州、中州设司功参军，下州不设司功，由司仓参军事兼掌司功事。这里记载的各州府的司功、功曹参军事是负责考课工作的官员。不过，司功、功曹参军事具体负责的是州级官员的考课，而与县级官员的考课无涉。此外，亦有州长史涉及县级官员考课的记载。如《唐会要》卷六九《县令》载元和七年（公元812年）四月敕：“诸道州府有田户无桑处，每约一亩，种桑两根，勒县令专勾当。每年终，委所在长史检察。量其功课，具殿最闻奏。”这里的州长史仅仅是具有对县级具体事务的检查职能，而无考课职能。
以上我们考察了州级对县级官员的考课过程。由县级汇总应考县级官员的考状，上呈州级，由录事参军具体负责对县级官员考状的检核，然后由刺史当众宣读，议其优劣，核定考第。这就是州级对县级官员的考课的全过程，在此过程中，县级官员的考状要经过县司功佐（或司户佐）、县令、州录事参军、刺史四层的检核，才能初步定出考第，然后，再由刺史或主要次官作为朝集使将层层检核过的“考状”解送至京，呈尚书省吏部继续检核。这种层层上报，层层检核的考课过程从理论上讲是相当科学严密的，但也无法避免人为的主观因素的干扰。而且属县官员为了能够得到优良的考绩，往往会贿赂州级长官，助长送礼之风。《唐代墓志汇编续集》咸通008《杨汉墓志铭》：“复授同州刺史。到郡计日受俸，生生之具，不取于官。岁时伏腊，属邑之馈献者，虽鱼雉之微不复受。”这段史料记载了杨汉不受属邑馈献的故事，恰恰反证了按惯例，属县是要对州级官有所馈献的，这种作风是不利于行政体制的正常运转的。
此外，唐中后期藩镇崛起后，这种由州级负责县级官员考课的制度也受到一定的冲击，《册府元龟》卷六三五《铨选部·考课一》载永泰元年（公元765年）正月诏曰：
刺史、县令与朕分忧，凋瘵之人，切须抚字，一夫不获，情甚纳隍。有能招缉逃亡，平均赋税，增多户口，广辟田畴，清节有闻，课效尤著者，宜委所在节度、观察具名闻奏。即令按核，超资擢授。其有理无能政，迹涉赃私，必当重加贬夺，永为殿最。
大历元年（公元766年）十一月诏：
国以人为本，人以农为业。顷由师旅，征税殷繁，编户流离，田畴荒废。永言牧宰，政切亲人。其刺史、县令宜以招缉户口、垦田多少，用为殿最。每年终，委本道观察、节度等使按核奏闻。如课绩尤异，当加超擢，或政理无闻，必寘科贬。
各道的观察使、节度使参与到州县官员的考课中来，大大扰乱了正常的考课程序。
监察制度到唐代已逐步健全，从中央到地方，都有与之相应的监察体制。唐代尤其重视对州县的监察，从御史台的监察御史、武后光宅元年设置的肃政台、天授以后十道巡察制度到宪宗时的巡院，虽然形式多样，而且各机构监察地方的权力和力度各有不同，但毕竟说明中央政府对州县的监察是十分重视的。
唐代中央政府为了更好地实施对州县的监察监督，在设置正式的监察机构之外，还赋予州级对它所属的县级官员以部分监察职能，“都督、刺史，其职察州县”（注：《新唐书》卷一九七《循吏传·序》，中华书局1975年版，第5616页。），通过这种监察关系以保证行政体系的正常运转，这也是唐代州县间的一个重要关系。
唐政府曾通过正式诏令赋予刺史以监察县令的权力，《全唐文》卷四三肃宗《申戒刺史考察县令诏》：
其天下县令，各仰本州府长官审加详察。如有衰耄暗弱，或贪财纵暴，不闲时政，为害于人，并具名录奏，即与改替。其才职相当者，并依旧奏定。 已后有不称者，所繇官长，量加殿黜。庶理人之职，无或谬焉。
诏令规定刺史对县令的监察主要是施政行为方面的内容，然后根据刺史考察的结果决定县令的考绩与升降。
《太平广记》卷五○○《杂录八·李克助》引《闻奇录》：“李克助为大理卿，昭宗在华州。郑县令崔銮，有民告举放絁绢价，刺史韩建令计以为赃，套下三司定罪。”白居易《百道判》中的。“得景为县令，教人煮木为酪。州司责其烦扰”（注：《白居易集》卷六六，中华书局1979年版，第1383页。）、“得景为宰，秋雩，刺史责其非时”（注：《白居易集》卷六六，第1386页。）以及“得景领县，府无蓄，廪无储，管郡诘其慢职”（注：《白居易集》卷六七，第1408页。）等，这些都是刺史对县令实施监察的职能。《封氏闻见记》卷九：“熊曜为临清尉，以干蛊闻……邂逅失囚……太守李憕不之罪也。”这是刺史对所属县尉的监察。《册府元龟》卷六三一《铨选部·条制第三》载太和七年（公元833年）五月中书门下奏：“录事参军纠察属县，课责下僚，一郡纪纲，藉其提举。”《唐会要》卷六九《县令》载大中二年（公元848年）二月刑部起请节文：“自今已后，县令有赃犯，录事参军不举者，请减县令二等结罪。其录事参军有罪，刺史不举者，刺史有罪。观察使不举者，并所司奏听。”《唐大诏令集》卷八六《咸通七年大赦》：“其郡守亦仰察访县令，如或有过不举，停任后另有处分，录事参军重加削罚。”《唐代墓志汇编》乾封040《唐故箕州榆社县令王（和）君墓志铭》：“（王和）又除利州录事参军。揆务提纲，弹违举直，具寮钦其称首，属县仰其标致。”录事参军对属县官员有监察权力，这也符合录事参军作为“纠曹”的工作性质。可见，唐代州级对所属县实施监察职能的官员是刺史和录事参军，而所监察的对象是自县令以下的所有县级官员。
这种由州级官员监察属县的制度在藩镇崛起后又有所变化。《全唐文》卷四八代宗《谕诸道州考察所属官敕》：
自今后，别驾县令录事参军有犯赃私，并暗弱老耄疾患不称其职、户口流散者，并委观察节度等使与本州刺史计会访察，闻奏与替。其犯赃私者，并禁身推问，具状闻奏；其疾患者，准式解所职；老耄暗弱及无赃私才不称职者，量资考改与员外官；余官准前后敕处分。其刺史不能觉察，观察节度使具刺史名品闻奏。如观察节度管内不能勾当，郎官御史出入访察闻奏。
观察使、节度使也参与到对属县的监察工作之中，从而大大削弱了刺史对所属县的监察职能。在观察使、节度使的干扰下，刺史对县级的监察职能根本无法得到充分发挥，易于造成监察工作的不彻底，但是诏令规定如果刺史对县令的劣绩无所察觉，还要追究刺史的责任，使刺史陷于两难境地。藩镇对州级正常行政事务的侵夺，严重破坏着州县间的正常行政关系。
唐代州级对县级的监察职能除了有政府诏令正式规定外，还存在一种州级行政长官监察属县的形式。《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
京兆、河南、太原牧及都督，刺史……每岁一巡属县，观风俗、问百姓、录囚徒、恤鳏寡、阅丁口，务知百姓之疾苦……其吏在官公廉正己清直守节者，必察之；其贪秽谄谀求名徇私者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬。若善恶殊尤者，随即奏闻。若狱讼之枉疑，兵甲之征遣，兴造之便宜，符瑞之尤异，亦以上闻。其常则申于尚书省而已……若亲王典州及边州都督、刺史不可离州局者，应巡属县，皆委上佐行焉。
这种州级官员“每岁一巡属县”的职责便是一种变相的对属县的监察职能，也就是所谓的访查民情，实地调查，由州刺史亲自担任，如白居易《百道判》：“得丁为郡守，行县，见昆弟相讼者，乃闭阁思过。”（注：《白居易集》卷六六，第1384页。）如果刺史有事不可离州，便命上佐代行属县。如《太平广记》卷三三○《鬼十五·王光本》引《广异记》：“王光本，开元时为洛州别驾。春月，刺史使光本行县。”按规定，县级施政的各种资料是要定期呈递州级的，这些文件是州级了解县级施政情况的重要途径。但与此同时，唐代中央政府还进一步要求州级行政长官每年必须亲自下到各属县巡查一次，以实施对县级施政的监察，可谓用心良苦。这种由州级官员一年一次亲自下县了解情况的制度，一方面确实可以了解到县级的一些真实情况，能够起到部分的监察作用，同时还可以表示州官对辖县百姓的关心程度，以示皇恩浩荡。但由于一年只有一次巡查，时间间隔太长，而且县级为了让州官看到好成绩，会把最好的一面给人看，掩恶扬善，所以这种巡行属县的制度，往往流于形式，起不到真正的监察作用。
此外，与刺史监察县级官员制度相配合，还产生了与之相应的一些规定。
一是在州级官员监察县级官员的同时，唐代政府还赋予州级处罚非法县级官员之权。《全唐文》卷六五一元稹《论浙西观察使封杖决杀县令事》针对“浙西观察使润州刺史韩皋，去年七月封杖决湖州安吉县令孙澥，四日致死”一事，认为“孙澥官忝字人，一邑父母。白状追摄，过犯绝轻，科罚所施，合是本州刺史”。说明刺史对所属县令有惩罚的权力，不过，这种惩罚县令的权力应该是有一定的权限的，如《太平广记》卷一二一《报应二十·王瑱》引《朝野佥载》：“唐冀州刺史王瑱，性酷烈。时有敕史至州，瑱与使语，武强县尉蔺奖曰：‘日过，移就阴处。’瑱怒，令典狱扑之，项骨折而死。”这种妄杀朝廷命官的做法，已经超出了处罚之限，是权力的滥用。《龙筋凤髓判》卷一《御史台》：“御史严宣，前任洪洞县尉日，被长史田顺鞭之。”可见，甚至上佐之职都对县级官员用刑，这种滥施刑罚的做法，将会影响行政体制的正常运转。
二是县级长官如有过失，州级长官也要承担相应的责任，即所谓的“连坐”。《唐会要》卷四一《酷吏·杂录》：
（天宝）九载（公元750年）十二月二十九日敕：责情状专知官，有二十减十下。自今以后，判司县令一人犯，夺太守一季禄。丞簿尉一人有犯，与县令中下考。三人以上，既量事贬黜。至建中元年二月十五日敕：责情状，宜准格式处分。至贞元六年十一月八日敕：自今以后，太守县令，有犯赃者，宜令加例程一等。
还有更为严酷的惩罚措施，唐律中有所谓“州随所管县多少，通计为罪”的规定，如《唐律疏议》卷一二《户婚律》：
诸州县不觉脱漏增减者，县内十口笞三十，三十口加一等；过杖一百，五十口加一等。州随所管县多少，通计为罪。（通计，谓管二县者，二十口笞三十；管三县者，三十口笞三十之类。计加亦准此。若脱漏增减并在一县者，得以诸县通之。若止管一县者，减县罪一等。余条通计准此。）各罪止徒三年。
其他诸如管理耕地、劝课农桑、派遣征人、辖境内出现盗罪、收留外来人口等方面，也有类似这样的“通计为罪”规定。可见，唐政府是十分重视州县间的这种连带关系的，其目的在于刺激刺史加大对县令的监察力度。
五、结语
唐代地方行政区划，前期实行州县二级制，后期演变为道州县三级制，但无论是前期还是后期，以州统县的地方行政关系始终没有改变。“以州统县”突出表现在州县间的上下级行政关系。这种行政关系只体现在州级与县级的“领导与被领导关系”及“施下与达上关系”。州县之间的行政运作就是通过这种关系而达到正常运转的，州县间的这种上下级行政关系构成了联结中央与地方的纽带。
唐代州县间虽然不是长官与僚属的关系，但中央政府出于行政管理的需要，赋予了州级对县级官员的部分管理权力，主要体现在州级可以参与县级官员的选任、考课和监察。中央把管理县级官员的部分权力下放到州，可以减轻中央政府的负担，利于行政资源的合理分布。州县之间本身具有的上下级行政关系，使得州级对县级官员的管理，无论从地域上，还是从行政效能上，都更为得心应手。但同时还应看到，政府权力的运作应该受到一定的监督和约束，不受监督和约束的权力就有可能被滥用，进而导致腐败。而唐代州级和县级并不是长官与僚属的关系，仅仅具有上下级的行政统属关系，而中央政府却赋予了州级对县级官员过大的管理权力，同时又缺乏强有力的监督机制对其权力运作进行监督和约束，这种制度的不健全性，以及一些人为因素的干扰，使得制度在执行的过程中产生变向，往往与制定制度的初衷相反，无法达到预期的目的。加之唐后期藩镇对州县级事务的侵夺，也严重破坏了州县间行政机制的正常运行。