试论唐代的州县关系（上）
唐代，与州级发生关系的行政单位除了向上的中央朝廷、总管府、都督府、都护府、道之外，还有向下的县级。唐代在地方行政区划上，前期实行州县二级制，后期演变为道州县三级制，但无论是前期还是后期，以州统县的地方行政区划是始终不变的。唐史学界在地方行政制度研究方面取得的成果甚丰，而对于州县关系问题的研究却略显不足，故本文将对涉及唐代州县关系的几个主要问题，略抒己见，以求教于方家。
一、引言
唐代州县之间最明确的关系是以州统县，虽然有唐一代，地方行政区划的级别发生了一定的变化，但无论是前期的州县二级制，还是后期的道州县三级制，（注：参见郭锋《唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成》，《研究》2002年第6期。）而且州还曾经在玄宗天宝年间一度改为郡，而以州统县的这一行政关系却是始终没有改变的。
如果从不同的角度分析，这种以州统县的关系应该包含两层涵义。其一是从地域的角度讲，以一州统属数县，由数县而组成一州；其二是从行政的角度讲，即州与县之间是上级与下级的行政统属关系。韩愈《送许郢州序》曰：“县之于州，犹州之于府也。有以事乎上，有以临乎下，同则成，异则败者皆然也。”（注：[唐]韩愈撰：《韩昌黎文集校注》卷四，上海古籍出版社1986年版，第237页。）韩愈之语，明确地阐明了唐代州与县之间的行政关系是上下级的行政统属关系。
唐代幅员辽阔，人口众多，中央政府为了便于对地方进行管理，赋予了州级对县级的领导权，州级可以秉承中央的旨意对县级的施政实施领导，而县级行政机关必须接受它的上级行政机关州级的领导，不仅要对它所辖行政区域负责，同时还必须对它的上级行政机关州级负责。县级行政机关必须执行上级州级行政机关的决议和命令，办理州级交办的相应事宜，并接受州级的监督。
由中央下达到地方的各种诏令，也都要通过州级下达到县级，再由县级通过各个下级机构传达到百姓。唐代公文运作的方式多样，《唐六典》卷一《尚书都省》：“凡上之所以逮下，其制有六，曰：制、敕、册、令、教、符。注：天子曰制，曰敕，曰册。皇太子曰令。亲王、公主曰教。尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆曰符。”可知，州下到县的公文称“符”，体现了一种自上而下的关系。
关于“符”的格式，《唐开元公式令》保留了尚书省下诸寺的符式，州下到县的符式亦当按此格式。（注：P.2819，图版见上海古籍出版社、法国国家图书馆编：《法藏敦煌西域》(18)，上海古籍出版社2001年版，第363-365页。录文见刘俊文《敦煌吐鲁番唐代法制文书考释》，中华书局1989年版，第221-228页。仁井田陞：《唐令拾遗·公式令》，东京大学出版会1933年版，第558-559页。）虽然目前还没有发现唐代州下县的符式，但宋人谢深甫等撰的《庆元条法事类》卷一六《文书门一》中却保留有州下到县符式的具体格式。
符
某州
某事云云
某处主者云云符到奉行
年月 日下
吏人姓名
具官（止书差遣帖式准此）书字
州下属县用此式本判官壹员书字（注：[宋]谢深甫等：《庆元条法事类》，台北新文丰出版公司1976年版，第235页。）
这一符式，当为沿袭唐代符式而来，可以视为唐代州下县符式的模板。
同时，县级的各种事务和情报，也都要先上报统辖它的州级，进而再经过其他途径上达中央。《唐六典》卷一《尚书都省》：“凡下之所以达上，其制亦有六，曰：表、状、笺、启、牒、辞。注：表上于天子，其近臣亦为状。笺、启于皇太子，然于其长亦为之，非公文所施。九品已上公文皆曰牒。庶人言曰辞。”可知，县上到州的公文称“状”或“牒”（注：卢向前先生通过对敦煌文书的考察，认为“上施下”、“下达上”都可以使用“牒”的形式。见卢向前：《牒式及其处理程式的探讨——唐公式文研究》，北京大学中古史研究中心编： 《敦煌吐鲁番文献研究论集》第3辑，中华书局1986年版。），这又体现出一种自下而上的关系。
唐代州县间就是通过各种自上而下的“符”（注：州下县“符”的例子，如《朝野佥载》卷四：“唐贞观中，桂阳令阮嵩妻阎氏，极妒。嵩在厅会客饮，召女奴歌。阎被发跣足袒臂，拔刀至席。诸客惊散，嵩伏床下，女奴狼狈而奔。刺史崔邈为嵩作考词云：‘妇强夫弱，内刚外柔。一妻不能禁止，百姓如何整肃？妻既礼教不修，夫又精神何在？考下。’省符，解见任。”这段史料的最后一句“省符，解见任”，即为中央（主要是尚书省吏部）根据州级对县令所做的考状，做出了对现任县令免职的决定，并通过这种“符”的形式，将解任令下达到州级，再由州级下达到县级，从而完成了诏令的下达程序。）和自下而上的“状”（注：县上州“状”的例子，见《全唐文》卷二二二张说《为留守奏瑞禾杏表》：“臣今月三日得所部万年县令郑国忠状，言县界内霸陵乡新出庆山南之醴泉，北岸有瑞杏三树，再叶重花；嘉禾三本，同茎合穗。”亦见《全唐文》卷五四五王颜《进黄帝玉佩表》：“去月二十八日，本县令房朝静、县镇遏将常宪、专知官军将杜晏等，同于原上，选地对窟，穿深四尺，得玉石□□是一片。穿时为土工所折，今作四段，有悬佩孔子二。其日县令所由等状送到州，臣送观察使，使牒却令州司自进。”）或“牒”（注：关于县上州“牒”，在出土的吐鲁番文书中，保存了大量西州诸县上达西州都督府的牒文，李方先生通过对大量出土文献和传世文献的考证，认为：“显庆三年西州置都督府后，都督府与西州政府也应是一种合署办公的关系。”（李方：《唐西州行政体制考论》，黑龙江出版社2002年版，第3页。）既然西州都督府与西州政府具有合署办公的关系，那么西州诸县上达西州都督府的牒文，便可以被认为是上达西州政府的牒文，通过这些牒文可以反映县级与州级的这种自下达上的行政关系。），将州与县的行政事务联系起来。
还有一点需要说明，虽然唐代州县间的行政关系是“以州统县”，但县作为地方的一级行政单位，与州一样都是中央政府统一领导下的国家行政机关，都要同时服从于中央政府，对中央政府负责，中央政府对州、县拥有完全绝对的领导关系。而且县作为地方行政实体，并不是州级的僚属机构，有县令、丞、簿、尉及其下的各级官员设置，可独立地对所辖区域的各种事务进行管理并行使相应的权力。清人王夫之曾曰：“唐、宋以降，虽有府州以统县，有禀承稽核之任，而诛赏废置之权不得而专，县令皆可自行其意以令其民，于是天下之治乱，生民之生死，惟县令之仁暴贪廉是视，而县令之重也甚矣。”（注：[清]王夫之：《读通鉴论》卷二二，中华书局1975年版，第660页。）明确指出了以州统县的相对性。
州级上承中央的旨意对所属县级行政机关实施领导，而其下的县级必须服从州级对它的领导和监督，在这种领导与被领导的关系之中，中央的精神通过州下达到县乃至最基层，最基层的情报又通过县级上达州级从至中央，州县间的这种上下级行政关系构成了联结中央与地方的纽带。
与此同时，唐代中央政府出于行政管理的需要，赋予了州级对县级官员的部分管理权力，主要体现在州级可以参与县级官员的选任、考课和监察，这种制度对行政体制的运作有重要影响。
二、州级参与对县级官员的选任
唐代县级官员，长官为县令，主要佐官有丞、主簿、尉，并为流内品官。县令作为“亲民之官”，与刺史一样，特别受到中央的重视。关于县令的除授，《文苑英华》卷八○四梁肃《吴县令厅壁记》：“大历十一年（公元776年），天官精选可以长民者，于是范阳卢公由太原府祁县令为之（吴县令）。”说明县令的选任权归中央。（注：关于唐代县令的选授，参见刘后滨《论唐代县令的选授》，《中国历史博物馆馆刊》1997年第2期。）丞、簿、尉在武德、贞观时还是流外官，高宗以后始改为品官，亦由吏部除授。（注：[元]马端临：《文献通考》卷六三《职官考十七·县丞附主簿县尉》，商务印书馆1936年版。）除此四官外，县级还包括诸多胥吏和职役。这些吏职的设置因县的不同等级而有不同，那么，这些吏职是否也是经过中央亲自除授呢？
《唐六典》卷三○《三府督护州县官吏》：
功曹、司功参军掌官吏……选举……凡州、县及镇仓督，县博士、助教，中、下州市令及县市令，岳、渎祝史，并州选，各四周而代。（州、镇仓督，州、县市令，取勋官五品已上及职资九品者；若无，通取勋官六品已下，仓督取家口重大者为之。州市令不得用本市内人，县市令不得用当县人。博士、助教部内无者，得于旁州通取。县录事通取部内勋官五品已上；若无堪任者，并佐、史通取六品已下子及白丁充之。）
这说明州级对县级部分官员拥有选任的权力，同时规定了州级参与县级官员选任的范围。州与县虽然存在着上下级行政关系，但并不是县级的所有官员都可以由州级选任，只有县级的仓督、博士、助教、市令等流外官，归州级选任。此外，根据上引史料中的注，似乎县录事也由州级除授。选任的具体工作由州府的司功、功曹参军事负责。州级确定人选后，上报中央即可。关于州级选任县级官员的例子，史载不多，仅举一例，《唐代墓志汇编续集》万岁通天011《大周故陕州桃林县博土杨（政）君墓志铭》：“至麟德二年（公元665年），被本州刺史卢承业追召补桃林县博士。”可见，州级选任县级官员的制度在唐代的确实行过。
唐代县级官员的选任方式除了正常途径如科举、门荫及正常迁转外，荐举也是一个重要途径。唐代州级虽然无权除授县级主要官员，但规定州级官员可以荐举县级官员，从而使州级官员参与到县级主要官员的选任环节中来。
唐代规定，具有荐举县级官员资格的州级官员只有刺史，而刺史可以荐举的县级官员主要是县令，此外，还可以荐举县丞，如《唐代墓志汇编续集》大历029《唐故殿中监张（光祚）君墓志》：张光祚“妙年以纵横术干二千石，奏补易州满城县丞”。府尹还可以荐举本府县尉，如《唐代墓志汇编》贞元026《孙（成）府君墓志铭》：孙成“居累月，刘晏为京兆，采掇后来，以佐畿剧，遂奏授京兆府云阳县尉。邑中庶务，刘并委达，一境决遣而生风，诸曹仆邀而何数”。又如《唐代墓志汇编》元和065《李（虚中）府君墓志铭》：李虚中“河南尹奏疏授伊阙尉，佐水陆运事”。在唐代，像丞、簿、尉这类的职官，仅仅作为县令的佐官，而且品阶不高，所以唐廷对于这些职官的人选并不是十分重视。而县令是“亲民之官”、“政教之首”，与刺史拥有同等重要的地位，因此中央在选择县令方面十分慎重，随之便产生了其他官员荐举县令的方式。下面具体分析一下刺史荐举县令的问题。
早在太宗时，便十分重视县令的人选，曾“诏京官五品已上，各举一人”（注：[宋]王溥：《唐会要》卷六八《刺史上》，中华书局1955年版，第1197页。），但是当时并没有让州级官员参与到县令的选任环节中来。此后，唐代中央曾不止一次下诏，令内外举荐县令，令刺史参与县令的举荐始于中宗景龙三年（公元709年）。（注：《册府元龟》卷六七《帝王部·求贤》载中宗景龙三年三月：“令内外五品以上举堪任刺史县令者。”刺史属于三、四品外官，应当属于内外五品以上官员的范围。）玄宗开元九年（公元721年）四月的诏书在规定诸州刺史举荐县令方面具有一定意义。
《册府元龟》卷六八《帝王部·求贤二》载玄宗开元九年（公元721年）四月敕曰：
户口安存，在于抚育，移风易俗，莫先令长。知人不易，此选良难，专委吏曹，或未精审。宜令在京五品以上清官，及诸州刺史，及四府上佐，各举县令一人，并限敕到十日内，京官封状进，外官附状奏。所举人得官以来，一任之中，能有善政，及不称所举，其举主应须褒贬。
玄宗令内外臣僚各举县令的原因来自“知人不易，此选良难，专委吏曹，或未精审”，也就是说仅仅靠吏部的选官程序选任县令，无法达到知人善用的结果。。而靠多方的推荐，可以广纳贤才。而由刺史推荐县令的人选，“连职同官，见其踪迹”（注：[宋]王钦若等：《册府元龟》卷六九《帝王部·审官》天宝十载（公元751年）诏，中华书局1960年版，第778页。）对于地方上的人才了解得更为深入，让刺史举荐县令，有利于人才的选拔。同时还可以防止吏部在官员选任环节中的徇私。这种做法的初衷是好的，不过在具体执行过程中，它的弊端也暴露了出来。
一个人有才能是应该得到大多数人的认可的，即所谓“社会舆论”。在九品中正制盛行的魏晋南北朝，中正具有品评人物的特殊作用，对于被荐举人的选举入仕关系甚大，他们对于一个人的评价以及推荐对于这个人社会地位的升降往往具有重大意义。这种将选官之权赋予中正一人之手，无视社会舆论的作法，往往会造成人才的埋没和的退步。而玄宗的一纸敕文，同样将县令的荐举权赋予刺史一人的身上，其荐举的民主性便被剥夺了，这种单凭荐举人的个人好恶便能决定被荐举人的前途的做法，使得被荐举人的才能大打折扣。
唐中央似乎也意识到了这种做法背后所隐藏的危险，所以同时规定“所举人得官以来，一任之中，能有善政，及不称所举，其举主应须褒贬”，这种将被荐举人与荐举人的命运直接关联起来的规定，在此后的历任皇帝诏书中也频频出现，而且惩罚的力度也有逐渐加强之势。（注：《册府元龟》卷六九《帝王部·审官》玄宗天宝十载诏：“宜令天下太守各举堪任县令一人，善恶赏罚，必及所举。所司仍明作条例。”《全唐文》卷四六代宗《令举堪任刺史县令判司丞尉诏》：“其或任非称职，举不当才，顾多附下之心，非无不适之罚。其所举人授官后，如政能尤异，清白著闻，三两考后，仰本道观察使具状奏闻，其举主及所举官人，并量加进改。如懦弱不举，及暴政处置乖宜，并冒犯赃私等，议罪论刑，当亦连坐。宣示中外，知朕意焉。”《唐会要》卷六九《县令）载宪宗元和三年（公元808年）四月敕：“到任后，有罪犯，其所举主，准前敕贬罚。”武宗会昌六年（公元846年）五月敕：“如后犯赃违法，即连坐所举人及判官，重加惩贬。”）这样看来，似乎可以保证被举荐人货真价实了，不过，中央却忽视了另一个环节。
我们先来看一下这种刺史荐举县令的做法在唐代的具体执行情况，可见以下几例。
《旧唐书》卷一一七《崔宁传》：约天宝中，“崔宁，卫州人，本名旰。虽儒家子，喜纵横之术。卫州刺史茹璋授旰符离（符离属徐州）令……”《新唐书》卷二○○《儒学下·林蕴传》：“林蕴，字复梦，泉州莆田人。父披，字茂彦，以临汀多山鬼淫祠，民厌苦之，撰《无鬼论》。刺史樊晃奏署临汀令，以治行迁别驾。”《唐代墓志汇编》大历051《大唐故卫州新乡县令王府君（希晏）墓志铭》：王希晏“转饶阳县丞，迁朝散大夫，试鄂州司马……州牧杨公择不羁之才，访询谋之士，举公为新乡（新乡属卫州，不属鄂州）县令。”《唐代墓志汇编续集》会昌012《（上泐）朝散大夫行成都府司录参军上柱国徐公墓志铭》：“夏州刺史田公仰公完缉之才，表公为朔方县（朔方县属夏州）令。”
从这些例子可以看出，各州刺史对县令的荐举范围很广，既可以荐举本州县令，也可以荐举它州县令。其中，刺史可以荐举本州县令的做法，便是问题的关键所在。由于刺史和被推荐的本州县令同处一州，再加上州、县之间的上下级行政关系，荐举人和被荐举人之间的关系便变得十分密切。中央规定如果被荐举人的政绩优良或是恶劣，荐举人会随之得到相应的褒奖和惩罚。而县级的政绩无论优劣，是要先上报统辖该县的州一级的。所以荐举人刺史为了让自己得到褒奖，往往十分重视被荐举人县令的政绩。好的政绩他会将它修饰得更好，不好的政绩，也会被刺史所掩盖，修改成优良的政绩。荐举人可以不分贤愚地向中央推荐县令的人选，而不会担心被荐举人上任后的政绩优劣对自己的影响。这样，在地方上，荐举人与被荐举人互相勾结，完全违背了中央选拔人才的初衷，中央吏部的徇私之路被堵上了，而地方上刺史与县令之间的徇私之门却被打开了。
清人王夫之曾对这种做法有过辩证的评论：“玄宗敕在京官五品以上、外官刺史、四府上佐各举县令，诚重之也。重之于举之之始，必将以保任分功罪，其得也，但得文饰治具之士，葸弱免咎，而无以利民；其失也，举主畏连坐之罚，而互相掩蔽以盖其奸；则保举之法，不足以肃官常、泽民生，固已。重之者，岂徒在选举之日乎？……开元之制，乍行之以昭示上意之所重，可也；据以为法，而弊即在焉。重者，用之重也，非一选举而可毕任贤养民之道也，用之重而治可几矣。”（注：《读通鉴论》卷二二《玄宗》，第660-661页。）可谓一语中的。
随着时间的推移，这种做法的弊端开始暴露，德宗贞元初，“诏天下举可任刺史、县令者，殆有百人。有诏令（司农卿薛珏）与群官询考，及延问人间疾苦，及胥吏得失，取其有侧隐、通达事理者条举，什才一二”（注：《旧唐书》卷一八五下《良吏下·薛珏传》，中华书局1975年版，第4828页。）。这种现象唐代中央也不会意识不到，所以宪宗在元和三年（公元808年）四月又下达了一道敕书。《册府元龟》卷六三一《铨选部·条制第三》载元和三年四月诏：
所举县令，皆直言其事，不得妄有文饰，吏部举其事状，随事检勘者，令主司略勘资历，未究人材。 自今已后，宜委吏部精加考核，必使详实，不得同早选人例酧官。所冀举不妄施，官无虚授，仍令四时注拟。其观察使、刺史所举人，不得授以本州府县令。到任后，有罪犯，其所举主，准前敕贬罚。
这显然是针对所荐举的县令名不符实的情况而下达的，“其观察使、刺史所举人，不得授以本州府县令”更是为了防止州县间的勾结掩饰，看来这两个问题已经成了刺史荐举县令的重大弊端，与玄宗的初衷已经南辕北辙。为此，元和四年（公元809年）正月，朝廷又对这种荐举制度进行了改革。《唐会要》卷六九《县令》载中书门下奏：
伏准元和二年制书，举荐县令等，前后敕文非一，有司难于遵守。今请中外所举县令，并随表状，十月三十日到省。省司精加磨勘，依平选人例，分入三铨注拟。平选人中，有资序、事迹、人才，与前举县令相类，即先注拟，时集望停。
本来想通过荐举县令的方式来广纳人才，以弥补循资格制度的不足，现在，却又用循资格的办法对这种荐举加以限制，的有时就是这么富有戏剧性。