浅析基于层次的公共投资项目绩效综合指标评价法

　　关健词：公共投资项目　绩效评价　目标和方法　评价指标
　　论文摘要：当前新公共管理运动逐步兴起，我国公共财政框架也已初步形成，传统的财政管理中存在的“只问花钱不看效果”问题对我国推行公共投资项目绩效评价提出了迫切要求。分析了会共投资绩效评价的目标、基本原则，研究了目前常用的评价方法，提出了一种基于层次的综合指标评价法，并从定量分析、定性分析等方面设呈了分级评价指标，分析了具体操作方法。
　　公共投资项目作为公共财政支出的重要内容，其在传统财政管理中存在的“只问花钱不看效果”问题近年来备受质疑，各地反映强烈的城市道路“拉链”问题以及2008年初原广州地铁老总节省i8亿预算反而被批事件等，都对推行公共投资项目绩效评价提出了迫切要求。
    一、公共投资项目绩效评价的目标与原则
    1、公共投资项目绩效评价的目标。公共投资项目绩效评价应当与公共财政职能相匹配，不仅要衡量、监测和评价公共投资支出的性、效率性、效果性，还应当反映活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意度。就是说，公共投资项目绩效评价应达到如下目标:(1)促进项目资金合理、有效使用，重点关注资金使用效益。(2)促进项目的后续运营达到预期效果，发挥应有的项目拉动效应、经济效益、社会效益、环境效益，促进项目达到公共服务目标。
    2、公共投资项目绩效评价指标设呈的原则。为实现公共投资项目绩效评价的目标，应制定、规范的评价指标。评价指标设置应遵循以下原则:(1)操作性与科学性结合原则。根据财政经济和社会现状和趋势，设计并选择相应的评价指标。(2)适用性原则。根据不同的项目类型、专项资金类型以及财政管理的总体要求，设置不同指标，并注意指标要有较强的针对性和兼容性。(3)定量分析与定性分析结合原则。以定量分析为主，定性分析为辅，可使评价结果更加客观、合理、公平、准确，更能够反映财政资金使用过程中的各种实际情况。
　　二、公共投资项目绩效评价的基本分析方法
　　1、成本一效益分析法。成本一效益分析法针对公共投资项目支出目标，比较一定时期内项目的总成本与总效益，通过比较分析选择最优支出方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等。但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，以社会效益为主的投资项目不宜采用此方法。
    2、最低费用选择法。最低费用选择法适用于成本易于而效益不易计量的投资项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目有形成本，费用或成本最低为最优。
    3、综合指数法。综合指数法在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。
    4、因素分析法。将影响投人和产出的各项因素罗列出来，进行综合分析评价的一种方法。
    5、方案比较法。主要用于公共投资项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。
    6、目标评价法。将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法。可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。
　　7、公众评利法。对于无法直接用指标计量其效益的投资项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
    要对公共投资项目的绩效有一个全面、准确的评价，必须采取定量与定性分析结合的方式进行，而以上方法要不是以量化分析为手段，就是以定性分析为主，在完整性上都存在缺陷，因此在具体实施时都存在一定局限性。
    三、基于层次的公共投资项目绩效综合指标评价法
    为综合反映公共投资项目的效益、作用和影响，本文将定量分析和定性分析相结合，提出了一种基于层次的综合指标评价法。即根据公共投资绩效的评价内容和要求，从量化分析和定性分析两个方面设计评价体系的基本指标和具体指标，在进行指标设定时采用层次化分级设定。
    1、基本指标。基本指标是评价内容的概括性指标。对基本指标可以做两级层次化划分，指标体系如表1所示。
　　2、具体指标。具体指标是基本指标的进一步细化与分设。在体系设计时充分考虑定量分析和定性分析两种方法的特点，采用定量和定性结合的方法，分别设定定量指标和定性指标。定量指标是直接可以通过数据分析评价内容、反映评价结果的指标;定性指标是无法直接通过数据计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标I17。对定性指标的测定，可从以下方面取得判断基础或依据:一是专家经验判断。专家凭借工作经验，结合当时的形势，综合以往年份同类资金所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益所做出的经验判断。二是问卷测试。对于一些涉及服务满意度、应达到的支出目标等指标，可通过公众评判的方式测定。三是横向比较。综合比较同类公共项目绩效所达到的结果做出判断。指标体系如表2、表3所示。


　　3、评价实施方法。当评价对象确定后，可以从具体指标中选取若干指标，构成评价对象的一套完整指标。具体指标的设定、选用、权重(或分值)，原则上应由主管部门或单位与财政部门研究确定。在对公共投资项目进行经济效益评价时应主要使用定量指标，根据“成本一效益”的理论设置经济效益指标体系，实际操作中可根据相关统计数据和财务数据直接计算。进行社会效益评价则应主要采用定性分析方法，可根据复合效益的理论设置出社会效益评价指标，在实际操作中可采用专家评分和群众向卷调查的方法确定各指标的取值。
    基于层次的公共投资项目绩效综合指标评价法所设定的指标体系全面涵盖了公共投资项目绩效的量化效益和定性效果，其评价分析结果既可对以往的投资绩效有一个客观公正的评价，同时对今后的工作也具有重要指导意义。对指标体系进行层次化分级设定，便于针对具体项目进行指标体系的补充、完善，具有较好的适应性和可操作性。