关于地方政府竞争行为与资本形成机制分析

　　摘要：文章从地方政府竞争这一横向视角，对转型期我国资本形成的“囚徒困境”及其成因进行了考察，揭示了转型期我国地方政府竞争对资本形成及增长绩效的深刻影响，提出了区域竞合是对资本形成“囚徒困境”的求解思路。
　　论文关键词：资本形成　囚徒困境　地方政府竞争　区域竞合
　　经济史表明，资本形成的规模、结构与一国的经济增长密切相关。对发展家而言，更是如此。由于资本的规模和结构严格说来是由社会消费剩余向投资转化过程的直接结果，所以决定这一过程的资本形成机制与格局就显得至关重要。但是，相对于整体经济转型来说，我国资本形成的主体机制仍然与市场经济的发展步伐不相配合，资本形成格局的动态演进正在经历着一个滞后的、迟缓的二元阶段，这直接影响了我国的经济增长绩效与经济体制的市场化进程。
　　受西方经济学研究思路的影响，目前对中国资本形成问题的研究多从货币体系、财政税收体制以及外贸汇率机制等纵向方面人手，或对储蓄决定、投资结构以及资本形成的要素贡献等进行实证分析，而对影响资本形成机制与格局的重要因素及由其所形成的横向方面——地区差异和地方政府行为——重视不够。这使资本形成市场化逻辑的部分真相在一定程度上被掩盖。因此，本文的考察将基本上从地方政府行为的横向角度出发来解释和探究我国的资本形成状态与经济增长绩效，进而发掘其中的政策含义。
　　一、资本形成格局演进中的地区分化与合成

　　对中国这样的转型大国来说，其由分权而强化的巨大的空间(地区)差异是以“点经济学”理论假设为特征的传统经济理论所无法解释和描述的。在这种假设中，权力完全集中，转型政策能够同时、全面、不分空间差异地在全国范围内同步执行。这与中国转型实践的现实差异是显而易见的，而一旦放弃了这样的假设，转型政策在全国各地所得到的不同程度的贯彻与执行，以及转型过程中地区间差异与不同步就会突出地浮现出来。以此观察中国资本形成格局的演进过程，就会发现，总体格局演进只能是各种极具差异性的地区演进过程的复合结果。从地方的角度来说，资本形成的总体过程就表现为本质相近，但推进形式与进展各异的分化与合成相统一的过程。无论是由微观主体自主进行的自发演进，还是由各级政府贯彻推动的强制演进，都将在具有不同经济条件和发展空间的地区差异约束下，形成不同的演进路径和进度，并互相影响。最终的总体格局由各方面和各地区的合力决定。
　　二、地方政府竞争与资本形成的“囚徒困境”
　　德国学者何梦笔(Herrmann—Pillath)提出，“观察表明，在俄罗斯或中国这样具有巨大疆域、资源和政治经济实力的国家……由布雷顿(Bre-ton)所引入的‘政府竞争’(Competitivegovern-ments)概念是一个或许极为恰当的分析工具。”¨因为，“无论在欧美国家还是在我国当代，政府间的竞争是现实存在的……在地方化格局的基础上，中国的政府体系实际上表现出竞争性”，而且，在很大程度上表现为制度竞争。就地方政府而言，扩大当地资本形成规模是追求其公共收益目标和自利目标的重要手段。由于全社会储蓄供给总量构成投资需求进而实现资本形成规模的上限，所以，从一个地区角度考虑，只有尽力扩大投资需求，争取尽可能多的储蓄供给以提高资本形成规模才符合本地区和地方政府自身的经济与政治利益。地区间的博弈更强化了这一思路。在博弈中，一个地区扩大了资本形成规模而其他地区未能扩大时，前者就将在地区经．济增长、就业、居民收入、可支配财政收入、政府租金以及官员政绩等多个方面获得更大收益，并在下一步的竞争中占据优势。因此，不论其他地方政府采取何种策略，参与竞争的地方政府都会有强烈的动因选择尽力刺激当地的投资需求，争取储蓄供给，扩大资本形成规模，以免在博弈中处于下风。虽然地方政府在推动当地资本形成的时候，对提高资本形成质量，改善资本形成结构等方面也是十分注重的。但是缺乏区域协作的竞争使得各地方政府以促进升级、调整结构为初衷的努力导致了资本形成结构在产业、产品等方面的新一轮同构与趋同。没有意识到的地方政府盲目刺激投资，意识到的地方政府欲罢不能，即使双方都意识到了也要“两军相逢勇者胜”，谁能获得投资上的优势谁就争得了先机，从而使地区间的政府竞争仍然主要归结为资本形成规模上的角逐。由此形成典型的“囚徒困境”博弈均衡。最终所有的地方政府都致力于超规模扩大本地资本形成总量，从而造成宏观国民经济总体的资本过度形成，导致整个社会无效率。
　　从表面看来，这一理论分析结果与中国的经济现实颇不相符。尤其与前几年通货紧缩、消费与投资需求不足的情况相对照，在某种程度上似乎是背道而驰。经验数据表明，即使是1998年通货紧缩以前，虽然出现过多次经济过热，但从储蓄一投资的总体情况来看，“在1978—1997年20年间，中国的储蓄一投资缺口有l2年出现正值。”除70年代末改革初期以及1985、1986、1989、1993年等年份较特殊地出现负缺口外，实际投资都没有对国内储蓄产生过分的压力。而且，与经济高速发展时期的日本、拉美和东南亚等新兴国家相比，中国与实际GDP增长率基本持平，9．3％的实际投资年均增长率并不为高，20年间扣除物价因素的实际投资增长率仅为13．9％。似乎不能说出现了资本过度形成。
　　实际上，判断资本是否过度形成至少有两方面的标准。一方面是产业和标准。另一方面是国民经济标准。从一国的宏观经济总量角度出发，存在着三条递进的标线：一是投资的生产资料与基础设施容量；二是消费容量；三是储蓄容量。当资本形成面临生产资料与基础设施瓶颈时，意味着投资需求已经超过潜在的生产能力和增长率，继续扩大将导致成本推动型通货膨胀；当资本形成对应的消费需求不足时，意味着消费与投资的内在比例被打破，资本形成过度导致需求萎缩，经济有进入不景气阶段的可能；当资本形成的投资需求超过储蓄供给时，将面临资本形成上限的硬性规定，国内储蓄供给出现缺口，积累压力加大。此时引进国外储蓄的需求上升，资本过度形成往往意味着对外依赖性的过分增强，经济的系统风险提高。一般来说，欠发达国家(或短缺经济)多受储蓄容量与生产瓶颈限制，发达国家(或过剩经济)则更多地遵循消费容量标准。20世纪90年代后期以来，短缺经济局面基本结束，消费需求的制约大幅上升。1996—1998年消费率延续了改革以来的基本走向，年均下降0．07个百分点，与1991—1995年均下降0．66个百分点相比，呈减速下降之势(见表1)，

 
　　1999年后有所恢复，但即使与典型的发展中国家相比仍然偏低。由内需不足而引致的通货紧缩使这一时期以来的投资需求受挫，不仅使当期资本形成相对过剩，也突出地反映了此前资本过度形成的滞后效应。
　　从根本上讲，与其说改革以来我国资本经常处于过度形成的状态，不如说是持续具有过度形成的作用倾向和内在机理。地方政府竞争的“囚徒困境”更强化了这一倾向，放大了其机理作用效果。实践表明，我国资本形成的格局演变呈现出非国有经济投资规模扩张与市场性资本形成的制度空缺相对应的不对称的特殊局面。这一局面既在地方政府、中央政府之间的多方博弈中分化、合成，又反过来对地方政府的行动逻辑构成直接的制约。在此局面下，各地方政府的资本形成竞争与努力虽然具有市场化与行政性的双重倾向，但由于资本形成渠道的市场化制度空缺约束，很大一部分往往更直接地体现在国有部门的投资上。因此，由政府竞争导致的资本形成依然遵循了政策性的周期，并从总体上继续表现为资本行政性形成过度与市场性形成的不足。地方政府与国有企业共同投资，延续了资本形成的“倒逼机制”，国有投资的扩张与收缩仍然是经济周期波动的直接原因。

　　三、资本过度形成与经济增长动力减弱间的恶性循环
　　地方政府竞争对资本形成的聚焦在放大了资本过度形成倾向的同时，更直接加剧了我国部门资本一产出比率的上升(见图1、图2)
和技术选择路径的偏差。陈剑波、大琢启二郎、张军等人的研究表明，20世纪80年代后期以来，国有和集体部门的资本一劳动比率表现出了持续、显著的上升趋势。而且，以乡镇企业为代表的集体企业部门在地方政府的信贷支持下，上升速度甚至比国有企业更快。 “在比较容易获得更多的政府及银行的廉价资本的情况下．企业将选择较多资本密集的技术，并且通过从政府交易中得来的廉价资本进行不断的投资扩张”。稀缺的资本要素被过度利用，资本的增长持续快于劳动的增长。从部门整体来说，资本深化的进程在90年代以后被显著地加速了，技术选择过分偏向了资本替代劳动。从增长的角度来说，资本要素的过度密集持续降低了投资的边际回报率，并直接导致经济增长减速。在此意义上，过度的资本形成与经济增长的持续动力减弱之间形成了一个恶性循环。
　　因此，经济实际上经历了资本快速积累的过度工业化过程，其中，地方政府对乡镇企业的信贷支持发挥了重要作用。在改革的特定时期，具有社区产权性质的乡镇企业成为新的经济增长点。在政府竞争的格局下，地方政府从本地区利益角度出发，有很大的积极性干预当地系统和信贷市场，以行政性手段人为降低乡镇企业的资金成本，提高其利润空间，推动乡镇企业进入市场、增加积累、扩大投资，提高装备水平。地方政府的介入虽然促进了乡镇企业的快速，但同时也扭曲了其成长和发展的环境。一方面迫使乡镇企业过早进入资本密集性的竞争领域，面临过度竞争；另一方面又人为降低了其实际融资成本，改变了资本价格，从而使得乡镇等集体企业的资本形成偏离其比较优势而过度形成，并表现出了相当程度的行政性。 
　　四、破解资本形成“囚徒困境”的地方政府竟合思路
　　由上可知，转型期地方政府间竞争引致了资本形成的“囚徒困境”——资本行政性形成过度，以及由此带来的经济增长的低效率。对目前资本形成“囚徒困境”的求解的一个可行思路是推动区域竞合，以消减地方政府竞争的行政博弈倾向，实行资本形成的制度创新。
　　竞合关系的形成意味着参与各方最高利益的不一致。在地方政府竞争的博弈框架中，各地方政府在争取本地区和自身利益的时候，是不考虑其他参与方的利益得失的。而且，由于地区间竞争的外部性存在，一地所得正是其他地区之所失，因此，会形成零和博弈(zero—sum game)局面，对社会整体福利贡献不大。对这一状态的改进直接导向地区间的竞合(co—opetition)关系。
　　根据有关研究，竞合关系的出发点是参与者之间的“利益(及目标)不完全一致”[incom- pleteinterest(andgoa1)congruence]。在此状态下，不同地方政府之间既有利益一致的地方，又有相互矛盾之处。此时地方政府之间的博弈关系极有可能呈现正和博弈(positivegamestructure)性质。即通过协调、合作与分工能够产生溢出收益。这一收益大于双方各自为政时的收益之和。合作与分工得越好，溢出收益或额外的共同价值就越大。但是，在面临收益分配时，由于各地方的收益最大化倾向，彼此之间的竞争关系将会显化。如果分配不能合理进行，则后续的合作情况就不会产生。地区之间退回到单纯的竞争关系。反之，则可能进一步走向合作。但是，因为争取利益分配份额的博弈过程必然重复进行，其结果也往往不能准确预期，所以，竞合关系的正合博弈性质是随时可变(variable)的。

表2对比了地方政府之间的竞争、合作与竞合等三种博弈行为类型。从中可以看到，竞合与合作关系中的地方政府博弈都具有摆脱囚徒困境的理论基础，而竞合关系的形成更具现实性。