关于建立现代公共支出绩效考评制度的对策研究
[摘要]通过公共支出绩效考评制度与传统公共支出评价体系的比较以及对目前公共支出管理体系所存在问题的分析，得出了我国应加快建立公共支出绩效考评制度的必要性和一系列政策建议。
[论文关键词]公共支出；公共支出绩效考评；公共支出管理体系
公共支出绩效考评是现代国家公共支出管理体系的一个重要组成部分，它从本质、内容、形式等多方面改进和完善了传统的公共支出考评体系，提高了公共支出的效益，充分发挥了公共资源效能，提高了民众对政府公共支出的监督和了解。西方国家已对公共支出绩效考评进行了近半个世纪的探索和实践，并取得了许多宝贵经验，成为其国家政府公共管理的一项重要制度。随着我国公共财政体制的逐步建立以及加入WTO与国际接轨的要求，如何将公共支出绩效考评制度引入我国政府的公共管理，改革我国现行公共支出考评体系，规范我国公共支出资金管理，是当前急需研究和解决的重要课题。
一、现代公共支出绩效考评制度与传统
公共支出评价体系的比较过去的公共支出评价更多的注重公共资金的分配是否合理、有效，各个公共部门是否遵守预算拨款的与规定，是否按时、充分、准确地使用了预算资金，强调的是遵循。只要各公共部门按照预算要求不折不扣地执行公共资金支出的任务，就体现出好的业绩。它部分是由于体制的集权所致，部分受社会民主程度的制约。
现代公共支出绩效考评制度与传统公共支出评价体系相比较最大的不同就是前者突出重视公共支出执行的结果、效益和影响，并以此作为考评的依据而不再是以执行过程的遵循情况作为评价的出发点，这就克服了传统强调过程而不重视结果、对公共支出效益的考虑几乎为零的缺陷。需要强调的是，其中明确可行的责任制是现代公共支出绩效考评体系的最大贡献和特点。它将每一笔公共支出与执行单位，甚至具体的公务人员联系在了一起，使公共支出的计划、使用以及最终结果都有人负责，有人主动为了使其取得更好的结果而尽心筹划、执行、检查、监督，并且通过建立对于评估人和被评估人(或群体)具有明确意义的指标确保达到以上目的。在重视责任制的同时还与激励机制相融合，制定出明确可行的奖惩条例，实行“恩威并重”的具体办法。这样就极大地改变了以往公共部门僵化的管理体制，即每一级公共部门只是按照上级的指令“照章办事”，缺乏变通和对具体情况的判断，以及政府公务员对待工作毫无主动性、创造性、缺乏热情，整个政府机构在公民心中不佳的形象。另外，虽说传统考评体系简单易行，便于推广，但容易造成预算执行者从字面上遵守规定和条例，在一段时间后会导致有关部门忘记公共资金支出的真正目的，忽视公共利益使官僚部门形成这样一种心态：建立严格而且具有内在一致性的控制方法就会成功，而不考虑这些控制方法在履行公众赋予国家的职责时是否有必要．或者是否有所裨益…。所以，现代公共支出绩效考评制度与传统公共支出评价体系相比拥有明显的进步性和性。
二、尽快建立现代公共支出绩效考评制度的必要性
我国之所以要尽快建立现代公共支出绩效考评制度的原因就在于目前公共支出管理体制存在着许多急待解决的严重问题，用公共支出绩效考评系统解决这些问题是今后我国公共支出管理体制改革的必然要求，同时，我国建立现代公共支出绩效考评制度自身所存在的问题也急待解决。
(一)预算制度的顽症与公共资金浪费并存
首先，大量预算外财政资金游离于中央预算之外，几百亿的彩票公益金、行政收费等未纳入预算管理。一些地方政府还故意把预算内资金改为预算外资金。根据对17个省的调查，2002年，中央政府对这些省实际补助资金4149亿元，但编报纳入省级预算的只有936亿元，仅占补助总额的22．5％。脱离人大监督的这部分公共资金的使用长期存在着有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况。一些政府部门利用这笔公款吃喝玩乐，兴建各种楼堂馆所，一些部门和领导竞相出国公费，竞相进口豪华车享受、竞相购买移动通讯设备已非个别现象，这都成为我国公共资金管理的一个巨大漏洞。其次，各预算执行单位的预算节余缺乏监督。据统计，2002年中央部委财政拨款节余646．03亿元，只有56．65亿元纳入2003年部门预算，其余589．38亿元都留在了原部门。没有纳入预算的节余资金不仅难以保证其发挥应有的作用，而且最容易滋生腐败。最后，目前除了财政部外，国家发改委、科技部、国防科工委等部门也有不小的预算分配权。这强烈冲击了国家预算对公共资金的统一管理使用。财政部门无法干预这些部委预算资金的具体分配和使用，形成了预算资金多头管理的混乱局面，而且由于各部门自身利益的驱动以及缺乏像财政部门对预算资金管理使用的法制化、正规化、专业化的水平，其分配还很不规范。
总之，无论是预算外资金、预算结余还是预算分配权问题所引起的公共资金的浪费损失，都是由于政府的行为与结果严重缺乏监督，考核评价体系僵化、落后所造成的。这些资金的分配、运用，本应成为评价一级政府政绩的重要依据之一，但现实情况并非如此。而要改变这种现状，规范公共资金的使用，改善公共部门形象，促进社会进步，尽快建立现代公共支出绩效考评制度应是必要举措之一。
(二)转移支付制度急待完善
目前，我国转移支付制度存在的主要问题有：一是中央转移支付资金分配严重缺乏透明度。这些资金的具体去向很难从预决算报告中看出来。全国人大不知道数千亿元资金都分配给谁、分配到那些项目上了。地方也不知道自己在什么情况下、按什么标准、依照那些法规和程序能得到多少中央转移支付。2003年，中央向地方转移支付的8000多亿元资金中，有2300多亿元没有开列具体项目。二是“跑部钱进”等不公正问题长期存在。由于没有严格、明确、细致的转移支付法规予以约束，一些地方政府为了多要钱，拉关系、攀老乡、谈交情的现象十分普遍，“权利寻租”时有发生。结果是多跑的多给、少跑的少给、不跑的不给，规则意识淡漠，人治迹象明显，给社会带来许多负面影响。三是缺乏效率。由于信息不对称，中央对给予拨款地方的实际情况并非都了解详实，很多地方政府对中央转移支付抱有“不要白不要，不花白不花”的心态。于是，转移支付资金常常因为决策不慎重，预算约束软化，长官意志严重等人为因素而被侵占、挪用。各级政府对转移支付资金“雁过拔毛”的现象同样非常普遍，很难保证有限的公共资金用到了该用的地方。
以上这些都说明，如果将每年从中央到地方大量的转移支付资金分项、分部门的以相应的考核制度加以配套，对其结果给予评价，同时与责任单位相挂钩，就将极大地促进我国转移支付制度的完善。于是，建立现代公共支出绩效考评制度就成为了一个必要选择。
(三)公共投资项目效益低下
当前，许多城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高，部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运行效果差，有的工程质量存在重大隐患，挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重总投资27．2亿元的福州长乐国际机场，投入运营4年半，累计亏损11亿元。原国家电力公司领导班子决策失误造成78．4亿元重大经济损失，其中发现涉嫌经济犯罪案件线索12起，涉案金额高达10亿元。这些都暴露出公共投资项目从决策施工、监理到投入运行全过程缺乏有效监督和评价体系约束的弊端，更加体现出建立并完善现代公共支出绩效考评制度的重要性，只有以现代、科学的监督工具，才能有效地控制公共投资项目效益低下的不良势头。
(四)我国建立现代公共支出绩效考评体系自身所面临的主要问题
首先，缺乏统一的法律保障。从国外公共支出绩效考评工作的发展实际看，要取得实际效果必须得到立法的支持，但迄今全国没有一部统一的有关公共支出绩效考评工作的法律法规，使之缺乏法律约束和制度保障。其次，没有明确的管理机构。西方许多国家和国际组织都设有公共支出绩效考评机构，作为公共支出绩效考评执行主体。而我国各种监察机构不可谓不多，但却没有一个机构明确地承担起公共支出绩效考评的职责。第三，评价内容不完整。一方面侧重于合规性评价，而忽略效益评价；另一方面是评价对象仅局限于项目本身，而忽略项目内外因素的综合分析。第四，评价结果约束乏力。由于这一制度还仅限于评价，缺乏法律保障，其考评结果很难追究相关责任，也就无法对各公共资金的使用单位起到约束作用。最后，缺乏科学、规范、合理的评价方法和指标体系。
三、政策建议
针对我国现行公共支出绩效考评体系所存在的问题，为了更好地开展公共支出绩效考评工作，我们从总体设计、配套措施、实施步骤这几个方面给出建议。
（一)总体设计
1．横向大规模应用。横向大规模应用是指在以公共支出资金作为主要资金来源的各个主管部门中进行全面深入的公共支出绩效考评。如，在卫生部门，对其流行性疾病预防资金使用情况的绩效考评；在部门，对其基础教育投入资金使用情况的绩效考评；在农业部门，对其国家级标准实验田支持保护资金使用情况的绩效考评；在公共基础设施投资项目主管部门，对其投入的公共支出资金使用情况的绩效考评；在国防、科技部门，对其投入的公共支出研发经费的使用情况的绩效考评等等。以上都是通过实证分析反映出各部门公共支出资金使用效益的差别。
2．纵向大规模应用。纵向大规模应用是指对从中央到地方的各级公共支出主管部门进行制度化、法制化的长期公共支出绩效考评。这要求各级公共支出主管部门对本级资金的使用效益和结果负责，并由各级独立的考评机构(如人大)对其进行客观公正的评价。纵向大规模应用要注意几个问题：(1)各级考评机构对公共支出主管部门进行的公共支出绩效考评的指标、内容和口径要相对一致。这样既有利于上级决策机构把握总体情况，也便于进行同级之间的横向比较。(2)各级考评机构的独立性。加强法律法规的制定与完善，切断考评主体与被考评主体之间的利益关联，确保考评结果客观、公正、真实地反映各级公共支出主管部门公共支出资金的使用情况。(3)注意从纵向公共支出绩效考评中发现问题，特别是公共资金的投放层次。通过公共支出资金的纵向考评了解最佳的投放层次及各级的比例关系。
(二)配套措施
1．公共支出绩效考评评价主体的合理划分。我国各级人大本身肩负着宪法赋予的“审查和批准”各级政府“预算和预算执行情况”的权力，但在实际操作中却只能起到履行法律程序的作用。公共支出绩效考评评价主体就应该是各级人大，关键问题是使人大的监督职能真正有效地发挥应有作用，明确人大的工作责任和具体监查内容，使其真正肩负起监督政府工作的职责。建议将审计署这一带有明显监督性质的部门从中央到地方全部划归各级人大，使其真正成为一种外部力量，避免以往从属于政府时，左手管右手的不利情况，做到对政府公共支出进行绩效考评时的客观性、公正性。
2．公共支出绩效考评评价主体的跨级次报告。借鉴西方私人部门的管理经验(如日本航空的开会模式)，改变过去对于考评结果逐级上报的形式，变成将要对最基层公共部门(如乡镇)的考评首先报告到相对最高层的公共部门(如省)，然后是次高的公共部门向最高层的公共部门进行汇报，以此类推。在最基层公共部门向最高层的公共部门报告绩效考评结果时，不允许任何中级公共部门进行干涉和参与。同样，当中级公共部门向最高层的公共部门报告绩效考评结果时最基层公共部门不允许进行干涉和参与。当最高层的公共部门以此种方式接受了全部信息以后，在排除任何基层的干涉和参与的情况下，对于某项公共支出绩效考评的结果做出最终判断，并对今后的计划做出决策(注意，这并不是要最高层的公共部门代替其下属完成公共支出绩效考评的任务，而只是一种有效收集信息，做出合理判断的方法)。
4．公开业绩目标与结果接受舆论监督。这种向公众公开业绩和考评结果的做法，即政务公开极大地调动起公众对公共部门及公务人员行为与结果的监督热情。舆论监督的力量是不可忽视的，应该给予正确的引导。特别是在家由于公共部门缺乏有效监督，很难保证其支出效果。如果将公共支出的目标、投入量、产出结果、执行单位等指标数字向社会定期公布，就将从公共部门外部得到一种对公共支出的有效监督。同时，建议以举行听政会、召开记者招待会等形式通过化的宣传媒体将专家们得出的考评结论公之于众，并以客观诚实的宣传取得公众的共识。这将打破权利暗箱运作、问题内部解决的官场陈规，把公开、透明变成政府工作的制度和惯例。
图1考评系统关系图
(三)实施步骤
1．公共支出绩效考评制度的法制化。要将公共支出绩效考评这一制度提高到法律高度，建议制定相关法律将这一制度的考评主体和客体、各自所拥有的权力和义务、考评程序、追究方式以法律条文的形式明确下来。这不仅有利于监督考评部门执法，更重要的是完善了问责制度，明确了惩处标准。只要政府部门在公共资金管理使用上出现违法行为被查处，其责任人就将面临法律的制裁，使考评结果的约束和震慑力得到充分体现，以往那种政府部门及首要官员对公共资金的损失浪费推卸责任、甚至屡教不改的局面将得到根本改变。另外，这也有利于人大、审计、纪检监察、组织人事以及司法等部门联合起来，形成对公共支出管理的法律屏障，大大推进我国依法行政的进程。
2．区分公共支出绩效考评的具体部门。由于各个公共部门的性质、内容不同，其所要求的公共支出绩效考评指标也就不同，考评的适用程度也就不同。如，公共基础设施支出就非常适合进行效考评，因为其投入产出关系相对明显，收益较为直接，它适用全面、严格的考评指标。而像国防支出(特别像国防科研)、基础性科技支出就不适强硬的绩效考评指标，这是因为其支出的风险性、长期性和重要性决定的。在这些方面的共支出不应强调眼前利益，而应立足长远并努加大投入形成规模，就算结果不尽人意也要坚投入(如，美国“帕奴奇”武装直升机的研制，“十军”火炮系统的研制，都经历了许多年，但仍以失败告终，可研制过程为其今后发展垫定了坚实的基础)。我国是一个世界大国，无论出于自身安全还是国际竞争的需要，都应加强这些方面的投入。它们在国家战略发展中的地位不容动摇，坚持高标准投入是唯一选择。
3．经常性支出也应加强绩效考评。行政管理费支出的绩效考评重点应放在其增加额的效益上，将其与某些公共支出的特定目标结合起来。如，某一年度追加公安部门的行政管理费支出，就应将所追加的资金量与诸如犯罪率等指标联系在一起，看追加资金后，整个社会的公共秩序是变好了还是变坏了，若是变好了，其程度有多少，以此来判断追加资金的合理性和量能度。
4．加强公共支出绩效考评与公共支出预算的联系。公共支出绩效考评是侧重结果的考评，也是一种事后考评，它所确定的评价标准应与事前决策的公共支出预算相联系。单纯的结果考评毫无意义，只有可以指导预算决策的绩效考评才是有效的。所以，建议每一年度的公共支出预算编制应以上一年度的公共支出绩效考评为根本依据，甚至是法律依据。
