构建有中国特色的公共财政

　　关键词：特色　公共财政
　　论文摘要：文章分析了我国由计划向市场经济转轨的特定时期，如何借鉴西方国家公共财政的历史和实践的结果，构建有中国特色的公共财政。
　　在市场经济国家中．财政被称为公共财政．是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政的确立是为了弥补市场失效和缺陷。与西方市场经济国家相比，我国正处于由计划经济向市场经济转轨的特定历史时期。如何借鉴西方国家公共财政发展的历史和实践的结果，构建有中国特色的公共财政体现具有深远的意义。
　　一、“中国特色公共财政”的提出
　　公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的．而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时，才出现公共财政模式。我国在传统的计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进．政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象。一方面财政仍在为许多不合理项目注入资金．另一方面却到处有对财政投入不足的抱怨。从表面看，这些现象是由财政自身的困难引起的，然而问题的关键，却应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。
　　综观世界上实行市场经济制度的国家，财政职能虽然形式多样．但侧重点都是以如何纠正和克服“市场失灵”现象为衡量标准，市场可以解决好的问题，财政就如介入，市场无法解决或解决不好的问题，财政才涉足。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”很好地解决了转轨经济的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。
　　在九届人大二次会议上，财政部部长项怀诚提出．要转变财政职能，逐步建立公共财政的框架。这是我国财政运行方式的重大转变。我们所要构建的公共财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情和财力水平相适应的原则。因此，我们提出把中国公共财政体系构造为“有中国特色的公共财政”，即：为了适应建设有中国特色的社会主义经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并借以改善社会主义初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。
　　二、构建中国特色公共财政是历史的必然
　　公共财政是世界通行的财政制度，构建有中国特色的公共财政意味着我国财政理论和财政制度系统的创新。
　　(一)公共财政意味着公众与政府之间的关系将发生重大变化我国传统的财政理论认为。财政是以国家为主体的分配关系，财政收支是国家通过强制参与国民收入的分配和再分配的过程，从而限制了政府与公众之间的平等互利的关系的建立和发展。市场经济提倡公众的独立性和自主决策及政府与公众之间的平等互利的合作关系。在公共财政引导下的政府基本职能是向社会公众提供公共产品、服务，在这个过程中，政府有收有支。这样，政府和公众之间主要不是经济强制关系，而类似于市场的平等交易活动，是一种互利交换关系
　　(二)公共财政意味着政府财政收入来源于社会的公共收入，政府收入应当充分反映公众的支付意愿
　　传统的财政理论把政府的财政收入看作是国家代表社会对社会总产品进行扣除，扣除的多少取决于政府官员的意愿。按照公共财政理论．财政收入既然是公众为政府所提供公共产品而支付的代价。那么，就不应该随意扣除，应由公众的支付意愿决定。如果国家课税的价值超过财政提供的物资产品或服务价值，那么，这将引起作为国家收入源泉的民众收入的减少，生活水平下降，从而导致资本形成能力衰竭。反之，如果课税数额不足以适应预算支出，则不能充分满足社会公共需要．甚至出现财政赤字。
　　(三)公共财政需要在支出方面讲求效益
　　当财政仅仅被看作是以国家为主体的分配关系时，人们所关心的仅仅是国民收入的分割问题，至于财政支出的效益问题，则往往被忽略。而公共财政认为，公众通过向政府缴纳税款，政府为公众提供公共产品和服务，这种交易必然也发生交易费用。财政支出不仅要讲求效益，而且要遵循比较效益原则。比较效益原则是指，当公共产品既可以由市场提供又可以由政府提供，就应比较二者的效益，谁的效益高就由谁提供。
　　(四)公共财政制度是国际通行的做法，有利于与国际经济接轨目前．世界经济一体化进程不断加快，我国也已加人世贸组织，必须遵守世界贸易组织的游戏规则，而公共财政是世界各国通行的一种财政制度，我国构建这一制度，将加速我国财政对外开放和扩大国际交流的饿进程。
　　三、构建有中国特色公共财政的对策思路
　　为使公共财政符合市场经济的要求，并建立在稳妥、可靠、坚实、有效的基础上，必须采取循序渐进、分类指导、因地制宜、分阶段、有步骤地实施的办法，在继续深化改革中摸索前进。我国构建公共财政体制．应逐步解决如下问题： 　　(一)确立合理的支出管理机制
　　第一、科学界定财政支出范围，优化支出结构。首先严格控制保障国家机器正常运转所提供的财力需求；其次强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支(科技、、卫生、社会保障)等的保障与科学管理。再是把一般性的竞争性生产领域投资与财政脱钩，全面推向市场，通过市场手段配置资源，腾出更多资金提高对科学、教育、环保等方面的保障能力。
　　第二、重新确定支出顺序。按照保工资发放、保机关正常运转保社会保障、保公共建设的顺序编制预算，确保重点支出需要。当前．特别是要结合机构改革．在精简机构、合理定编、定员的基础上保证人员工资的及时足额发放，加快事业布局调整和优化结构，打破区域和行业限制，改变布点过于分散和部门所有的封闭状态，实现事业资源的合理配置，节约财政供给。
　　第三、改革支出供给方式。首先对“纯粹公共品”的供给，如国防、外交、行政管理等公共支出，财政应全额负担，不能由社会和个人负担。其次对“混合性公共品”如教育、社会保障、广播电视等公共支出．实行最低保障原则．政府不必全额承担其资金供给，对其具有社会效益的方面由财政负担。再是对一些市场化程度高，社会效益较大的公益性，如供电、供气、供水等支出方式实行以市场为主政府为辅．对完全能够由市场解决的财政不再安排支出。
　　(二)加强预算管理，硬化预算约束
　　1、提倡依法操作，反对违法支出。预算一经确定，应保持其严肃性，严格按照《预算法》和各级人民代表大会批准的预算办事，不得任意追加和变更．加大依法执行预算力度，落实到管理整个财政活动的活动上．实现真正意义上的预算管理。
　　2、实行“零基预算”。财政支出的安排按照优先次序将支出划分为人员经费、公用经费、事业支出，以零为基点据实安排支出要对人员增减、供给标准变动及专项支出项目实行动态管理，既要避免个别部门吃空头经费，又要防止留下硬性支出缺口，各项支出标准必须符合实际，并根据变化了的情况随时调整，以提高预算执行的可行性。
　　3、加强对转化为实物的预算资金的管理，改革预算拨款方式严格按批准的预算执行。在把资金转化为实物的环节上，实行政府采购制度。在实物管理上，对预算单位的使用情况和报废标准做到心中有数．以避免国有资产的流失。严格按照预算计划拨款、按事业进度拨款、按规定用途拨款。“
　　(三)推行国库集中收付制度，提高财政资金运行效益
　　2001年．我国开始了中央财政国库管理制度改革试点，要求中央试点单位的财政资金通过国库单一帐户体系存储、支付和清算。国库集中支付不仅仅只是简单地将财政资金实行集中支付，而是将这些资金集中于财政部门在银行开立的国库单一帐户中，全部通过公共帐户进行管理、监督，政府各个部门的支出全部通过公共会计帐户办理支出事项。国库收付制度的实行有利于财政资金的统一管理．有利于预算约束和执行，有利于财务监督。
　　(四)完善我国政府采购制度
　　我国自1996年进行政府采购试点工作以来．全国已有一半以上省市在不同程度上进行了试点，其中最明显的成效在于节约了采购成本．提高了资金使用效益。但是在试点中也发现了一些问题，应针对存在的问题，统一思想，提高对政府采购制度的认识；加强政府采购制度体系的建设；改革现行的预算管理和会计核算制度；建立健全政府采购的基础性工作。