美国土地休耕保护计划及借鉴
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词:美国土地休耕保护计划;生态补偿制度;启示
Abstract: Plan to protect the land fallow was invested by U.S. government and was implemented by U.S. Department of Agriculture. The farmers volunteered for this project to get long-term eco-environmental benefits. Soil erosion has significantly reduced and soil quality and environmental quality have significantly improved in the United States since the implementation of the CRP project. Implementation of ecological compensation system got great success because of its unique ideas and methods in the process of implementing plan to protect the land fallow. It can serve as a reference for China.
Key words:plan to protect the land fallow in U.S.; ecological compensation system; inspiration
一、美国土地休耕保护计划的内容与运作过程
美国土地休耕保护计划(conservation reserve program,CRP)是根据美国1985年通过的食品安全法案(Food Security Act of 1985)设立,1986年起开始实施的一项全国性的农业环保项目。CR本着农民(包括农场主等土地所有者)自愿参与的原则,由政府补贴,农民实施10-15年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护。[1]“计划”的主要目标是针对那些土壤极易侵蚀的和其他环境敏感的作物用地进行补贴,扶持农作物生产者实施退耕还林、还草等长期性植被保护措施,最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的。
CRP由农业部农场服务局( Farm Service Agency,FSA)负责实施,全国范围的农民自愿参与。根据这项计划,农民可以自愿提出申请与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。申请批准程序是:根据有关地区的农场服务局的通告,农民提出申请,申请书中农民根据自己的接收意愿提出对休耕保护土地的要价,当地农场服务局在收到申请的7-90天内给予答复。各地农场局要告知农民当地每单位土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究,借助环境效益指数( Environment Benefits Index,EBI)和其他规定综合分析,研究其可行性和租金要价,对农民的退耕申请进行分析和筛选。CRP对申请者有严格的条件要求,只有满足计划所规定的各种条件的农场主才能够得到补贴。列入CRP的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取绿化措施,种植多年生的草类、灌木或林木。农场服务局每年向CRP 参与者提供补贴,CRP提供的补贴主要由以下两部分构成:一是土地租金补贴,对于农民自愿退耕并纳入CRP的土地,农场服务局将根据这些土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格,评估、确定一个年度土地租金补贴价格,农民获准加入CRP后,即可享受补贴。二是分担植被保护措施的实施成本,根据农民实施种草、植树等植被保护措施的成本,CRP向农民提供不超过成本50%的现金补贴。另外还有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英亩•年)的补助作为一些特别维持责任的鼓励金;对于一些持续签约的项目,每年还提供不超过年租金20%的其他的资助作为激励。除负责实施该计划的农场服务局外,美国农业部资源保护局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美国农业部合作研究、与推广局,以及各州林业机构、地方水土保持机构和相关的私有机构等,也为CRP计划提供技术支持。根据环境的需要在任何时点上均可进行CRP合同的续签。[2]
CRP的实施减少了水土流失,改善了生态环境,并且使农民收入多元化,繁荣了当地的经济,达到了预期目标。
二、美国CRP中生态补偿机制的成功经验分析
1.美国CRP对公民自然资源产权的尊重与保护。在美国,公民对自己的个人产权,尤其是在土地和自然资源产权方面享有清晰而深刻的界定与划分。任何对公民个人产权的限制都是对公民宪法权利的亵渎与违背。在这样的一个前提下,作为美国的生态补偿工程,必然要对公民的资源产权予以尊重和保护。在生态保护行政征用过程中,充分考虑公民的利益与想法,把补偿额度与方式确立在公民权益保障的基础之上,将对公民产权的限制所带来的损失降到最低。通过清晰的产权制度,激励了自然生态资源价值的良性运转,使公民更加积极的投入到生态保护工程中。
2.美国CRP的补偿标准多样化。美国CRP工程的补偿主要包括土地租金补贴和植被保护的实施成本两部分。因为各地不同类型耕地的生产条件和土地特征各不相同,农业部根据当地土地的相对生产率和租金价格确定每一类耕地的单位年最高补偿金额。这样,实际的退耕耕地的租金补偿标准是多样性的,比如,2001年全美国CRP工程的土地租金补偿标准平均为每英亩44美元,最高为每英亩103美元,最低为每英亩27美元。此外,CRP还向农民提供工程的成本补偿,用于种草、植树和植被管护,补偿额度不超过农民总成本的50%,因为退耕后恢复植被的措施各不相同,因此成本补偿也不尽一样。[3]
3.美国CRP的补偿期限较长,而且可以适当延长补偿期限。农民获准加入CRP工程后,按规定可以与农业部签订10-15年休耕合同,并按批准的面积和双方同意的补偿标准享受土地租金补贴,以及成本补贴。从1996年起,陆续有CRP合同到期,合同到期的农民可以自动延期一年享受补偿(可以申请提前结束CRP合同),一年后,还可以申请继续参与CRP工程。2001年底的数据表明,当时有55%的项目土地是续签合同的土地。到2002年为止,实施CRP的农地面积有1 360万hm2 (3 400万英亩)。对那些CRP合同期满的土地,有研究表明49%的土地会一年内重新转成农地,但各地区的比例不尽相同。[4]
4.美国CRP的补偿机制是动态的。美国CRP的补偿机制一直在进行调整和完善,以符合不断变化的社会状况和不断增加的环保需求。在CRP实施初期,只要农民所申请补偿标准低于或等于农业部确定的最高标准,即被批准。但政府很快发现,一些环境敏感地带的耕地并没有纳入CRP工程,原因是那些地方的耕地产量高,农民期望的补偿标准高于农业部的最高标准。为此,农业部在1990年开始采用环境效益指数,确定新的补偿标准,把那些产量高但环境脆弱区域的耕地也纳入了CRP工程。1996年后,又对环境效益指数进行了调整,把野生动物的栖息地保护也纳入CRP工程。农业部还对实施防护林建设、湿地保护和抗盐碱植被带保持等措施的农民放宽了申请加入CRP工程的条件,他们可以在任何时候加入CRP工程,并获得最高的土地租金补偿和优惠的成本补偿。
5.美国CRP充分利用了市场机制。美国CRP工程的成功主要取决于把政策推进和市场机制相结合。农业部根据不同耕地的具体情况及机会成本,在各地制定最高补偿标准,农民则根据耕地的条件和市场情况,提出愿意接受的最低补偿标准。农业部在申请加入CRP工程的众多项目中,选择那些成本效益最大化的项目。CRP项目的申请审批程序类似于市场竞标机制,这种竞标机制隐含了自愿和竞争的原则。可见,虽然美国CRP工程的目的是提高土地生产力和改善生态环境,但工程实施过程一直注重政府和市场的有效结合,遵循成本收益最优原则。
三、美国CRP的成功经验及其借鉴
1.在生态补偿过程中确立清晰的产权关系,保障公民的基本权利。确定并尊重生态效益的产权是一个国家生态补偿制度实施的前提条件,也是明确生态效益补偿关系主体责、权、利的关键性因素。美国的土地和资源的产权是很清晰的,在CRP的运作过程中,如果需要对私人产权进行限制,国家必须与产权所有人达成合意并进行相应的补偿。而则有些不同,《中华人民共和国宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有,即全民所有。”这意味着我国的生态环境是整个社会的财富,而不是属于个人或者某个团体,这就在实践中因种种说不清楚的关系使生态环境的权利和义务失去了相应的主体。[5]因此,要完善生态补偿机制,就必须明确自然产权关系;只有用法律的形式确认生态补偿区域居民的经营权、收益权,才能更好的调动区域内居民进行生态环境管护的积极性。
从美国的CRP计划中我们可以看到,政府在采取措施保护生态环境的同时更加注重对生态补偿对象的权利保障。从10-15年的补偿期限到动态的补偿机制,从人性化的协商模式到补偿方式的多样化,我们可以看到美国的CRP通过生态补偿的手段,很好的解决了公民的环境权、生存权与权之间的矛盾。但是在中国的生态补偿过程中经常出现这三种权利“撞车”的尴尬局面。由于没有清晰的产权界定与善后政策,我国的生态补偿很难走上协调国家所有权与个体所有权、经济权益与环境权益、个体权益和社会权益之间的道路。也只有根据中国各地的现实情况,尊重公民的个人权利,设计人性的生态补偿制度,才能及时、合理、合法的解决环境权、生存权和发展权的关系。
2.根据补偿区域的实际情况,对不同区域实行差别补偿标准。美国CRP计划实施过程中,农民会在考虑土地的机会成本及相应的计划实施成本收益的基础上,提出自己能够接受的最低价格。加之每个州都有对资金的分配权,具有一定的灵活性,这样能保证把资金用到那些最需要保护的项目上。由此看来,美国的补贴标准可以具体到每家每户都有不同的标准。我国的生态补偿虽然也有一定的差别补偿,比如退耕还林中分为长江流域和黄河流域,但这种划分是非常粗线条的、大而化之的,不符合各地实际情况。所以,中国应该充分考虑各地的不同情况,适当细化经济补偿标准,实行分区调控的政策,以使其能够更符合当地的情况,从而保证资金使用的环境效益水平。[6]
中国的生态补偿制度可以借鉴美国CRP工程的经验,由中央政府相关部门制定不同区域各种类型退耕地的最高补偿标准,然后由各县(市)根据当地应补偿情况的基本特征和机会成本制定不同的补偿标准,农户自主确定是否参与补偿工程。要充分考虑区域自然条件、区域价格和成本的高低等重要因素,区别对待。补偿标准的确定也应该把政府制定最高标准和农户自愿申报相结合。
3.充分考虑公民的意愿和利益,发挥政府与市场的双协调作用。美国的CRP补偿都是公民自己提出申请,通过市场机制进行运作,更充分的考虑了公民的利益与机会成本并充分体现了公民的自主性,补贴也会根据社会的发展而不断变化。我国的生态补偿是由政府主导自上而下进行的,虽然我国政府已经出台了相关政策,比如说延长退耕还林的补助期,但显然还不够。在经济全球化的今天,我国不仅要在国内实行炭排放交易机制,以解决生态补偿资金不足的问题,而且应该考虑参与全球生态效益交易市场,拓展外部效益内部化的市场渠道,逐步健全生态效益的市场补偿机制。[7]
当然,政府是推动和实施生态补偿的主要力量。生态恢复与保护“必须主要靠政府的力量,应将生态环境建设的支出列入整个国民经济和社会发展的大盘子” [8]。所以,为了防止民众的“搭便车”心理而导致“公地悲剧”的发生,对于一些受益范围广、利益主体不清晰的生态服务公共物品,应以政府公共财政资金补偿为主。因此,在很多情况下,政府依然是生态保护与建设的“买单”人。[9]但我们也应该看到市场途径和市场机制也是生态补偿的重要实施方式,对于生态利益受损方和受益方十分明确、生态破坏责任关系很清晰的可以引入市场模式,充分发挥市场在生态补偿中的调节作用。
4.制定科学的效益评价系统,确保补偿项目从选择到执行都符合效益最大化原则。美国CRP的成功实施得益于其科学的效益评价系统,在CRP实施的过程中,农业部根据土壤数据库、地形图、土地分布图等建立环境效益指数(EBI),评价地块的生态效益,同时各地土地市场信息,以确定不同的补偿标准,对那些急需保护的资源给予较高的比重,同时按照该比例进行资金分配,但各个州对所分配的资金又有一定的支配权,这就兼顾了效率与公平。另外,在美国生态修复工程中还运用了加权平均侵蚀指数、土地相对生产率等定量指标,所有这些都值得借鉴。对中国来说更应该重视这种效益评价体系,通过对生态补偿工程项目的可行性研究和项目前评估,可以确定项目是否值得、可行,而且可以使资金进行更合理的分配。[10]
显然,我们的当务之急是收集相关资料,建立一套合理的经济、环境效益评价系统,从而保证补偿标准的科学合理以激励公民更好的参与补偿工程[11]。同时,将其经济效益、社会效益和生态效益纳入评价体系之中,设计衡量工程绩效的各项具体指标,并对一定时期内各项指标做出动态的调整,以确保补偿项目从选择到执行都符合效益最大化原则。
参考:
[1] 向青.美国环保休耕计划的做法与经验[J].林业经济,2006(1):73-78.
[2] 邢祥娟.美国生态修复政策及其对我国林业重点工程的借鉴[J].林业经济,2008(7):21-24.
[3] 冉瑞平.论完善退耕还林生态补偿机制[J].生态经济,2007(1):299-301,308.
[4] 同[1].
[5] 麻朝晖.可持续发展经济中的生态环境补偿机制建设思考[J].求索,2003(1):16-18.
[6] 秦艳红.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报,2007(4):557-567.
[7] 李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].北京:中国法制出版社,2008:225.
[8] 曲格平.关注生态安全之三:中国生态安全的战略重点和措施[J].环境保护,2002(5):3.
[9] 李静云.中国构建生态补偿法律机制的探讨——以美国农业生态补偿为例[J].绿色视野,2007(10):33-36.
[10]同[2].
[11]艾春艳.美国自然保护计划对中国退耕还林后续政策的启示[J].林业经济,2008(2):70-75.
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