基于风险控制的地方公债制度安排

　　关键词:地方公债  风险  控制  制度
　　论文摘要:发行地方公债会带来一系列的潜在风险。制度的一个重要的功能就是减少不确定性和降低成本。为了避免或减轻发行地方公债的负面效应,地方公债的制度安排必须以债务风险控制为核心,做好地方公债的发行、使用、偿还等各环节的风险防范。
　　为了应对危机，实现扩内需、保增长的目标 ，我国实施了积极的财政政策。政府通过发行国债进行大规模公共投资，同时规定了地方政府的配套任务，在“减收增支”的情况下，这无疑给地方政府的财政带来巨大压力。在此背景下，我国于 200年 3月份推 出 了地方公债制度，由中央财政代发2000亿元债券为为地方投资筹集配套资金。地方政府债券虽在目前我国政府问事权划分不到位、政府间财政关系未理顺的情形下，以“救急”的面目出台的，但我国已具备发行地方公债的现实基础，此时推出地方公债制度也是我国推行积极财政政策的合理选择。 
　　一、 发行地方公债的现实基础 
　　(一)分税制为发行地方公债提供了体制基础 
　　分税制是市场条件下通行的处理政府问财政关系的基本形式  。我国 1994年分税制改革初 步建立起了划分事权财权的分级财政体制，地方政 府拥有相对独立的财权。举债权是政府财权的内容 之一 ，地方政府通过发行地方公债筹集资金也是完善分税制财政体制的客观要求。 
　　(二)政府债券仍有发行的空间 
　　在我国经济进行中，发行国债已经成为弥补财政赤字的基本方式，有力地弥补了财政收入的不足 ，现阶段中央可以通过发行国债来筹集建设资金，那么，我国进一步发行国债的空间有多大?由表 2可知，国家财政国债依存度和中央财政国债依存度均超过了上限(通常上限不能超过 15％ ～20％，中央财政则不能超过 25％ 一30％)，且中央财政国债依存度超出上限幅度较大，表明中央财政债务负担重，蕴含债务风险。  国债偿债率反映财政偿还债务的能力，国际上通常认为 8％ ～10％是国债偿债率的安全控制线，警戒线是 22％。我国国家财政偿债率处于超出安全线与警戒线之问，说明尚有发行公债的空间，但中央财政偿债率均超过警戒线，且逐年呈上升趋势，表明国债的还本付息已经成为中央财政的一大负担，国债发行数量应予控制。国债负担率还远未达到国际警戒线的水平(欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超过 60％)，说明我国国债还有一定的增发空间。 
　　以上通过对各指标分析，可以看出，中央财政的风险逐步增大，其发行国债的空间越来越小，从国债负担率、国家财政偿债率等指标看，公债仍有一定的增发空问。再次 ，社会资金充裕，有足够的应债能力。近年来 ，我 国居 民银行储蓄余额节节攀升。
　　2008年受金融危机的影响，居民消费倾向萎缩，储蓄意愿增强 ，即使在银行存款利率连续下调的情况下，2008年我国居民银行储蓄余额仍居高不下，首次突破 20万亿元，居民储蓄率高达 28．8％。相对于股市的动 荡与高风险，地方公债作为“银边债券”，以其收益稳定、风险小的特点无疑会成为投资者首选的投资品种。此外，各种基金如保险基金、养老基金等也会成为地方公债的发行对象，对其蕴含潜在的需求。
　　
　　
　　最后，多年发行国债的成熟经验为地方公债的发行和管理奠定了基础。2009年地方政府债券是由财政部通过现行国债发行渠道代理发行的，有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验和成熟的技术，这为地方政府统一发行和管理地方公债奠定了基础。证券交易市场及中介机构的也为发行地方公债提供了良好的外部条件。 
　　二、发行地方公债的潜在风险 
　　(一)引发财政风险，即地方政府债务过度膨胀和偿 还 的风 险 
　　1994年分税制改革以来，财权的重心持续上移而事权不断下放，成为这一时期政策变迁的突出特点。财权与事权的严重不对等，再加上地方政府的财权不独立，没有独立的税收体系，没有举债权，致使地方政府在财政上对中央的依赖性更为加大。据统计，1994—2006年期间 中央财政 收入平均 为52．4％，地方财政收入平均为 47．6％；中央财政支出平均为26．8％，地方财政支出平均为73．2％。中央财政虽然试图通过税收返还、转移支付等手段弥补地方财力的不足，事实上这些做法并没有解决地方财政的赤字问题。面对如此巨大的缺口，地方政府只能开辟其他的融资渠道，变相举债。 
　　国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步摸底，据粗略统计，我国地方政府债务至少在 1万亿元以上，其中乡镇政府负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。债务的膨胀使地方财政状况不断恶化，加重了地方财政的负担。发行地方公债可以使地方债务显性化，规范地方政府融资，但同时也扩大了地方政府的举债规模 ，易引发各种社会危机。发行地方债券并不是政府债务危机的解药。制度变迁通常分为两种形式 ，一种是利益导向型，一种是危机导向型。如果处理不好地方政府的债务问题，不能使制度变迁走向正确的路径 ，结果将会引发债务危机，从而走向危机导向。 
　　(二)引发信用风险和道德风 险 
　　由于我国还没有建立财政风险责任机制和投融资责任机制，上届政府的债务由其下届政府来承担，这样就可能导致某届政府为了追求政绩，急功近利甚至不考虑项目的回报率及偿还能力，盲目投资，重复建设，与宏观经济政策相违背，最终失去社会居民的信任。允许地方政府发行地方公债是中央集权向地方分权的过程 ，强化了地方政府的财权的同时也加大了政府官员 的寻租空间。此外，按照我 国现行的体制 ，尚不可能建立地方政府破产制度，中央政府不得不成为地方债务 的最终承担人 ，其后果无疑会减轻地方政府相应的责任而加重中央的财政负担，对建立“与事权相匹配的财税体制”下的中央与地方政府财税关 系是极其不利的，也更容易引发地方政府 的道德风险。  　　(三)进一步加大地 区间不均衡的风险
　　发行地方公债不仅可 以缓解地方政府财政支 出的压力 ，而且通过投资地方基础设施的建设，可以拉动内需，促进就业，从而促进地方的发展。然而 ，基于风险的考虑，并不是所有的地方政府都具备发行地方公债的资格。发债主体应主要限制在经济实力较强 、具备一定的偿债能力、信用较好的省一级政府以及较大城市。地方公债并不具有调节地区差距和公平分配的功能。 
　　这样一来，一是导致资金会流向经济实力较强的城市，造成没有发行公债的地区资金短缺，地区差距进一步放大 ，加剧地区间发展的不平衡 ，形成“马太效应”，也阻碍了公共产品均等化的实现；二是形成迁移效应。发行公债筹集的资金主要投向公共基础设施建设，从而会提高地方公共品的质量和供给数量，吸引更多的居民迁人此地区。但也要考虑到另一种情况，随着地方债务的累积，地方政府要承担较重的偿债责任，对于所投资项 目收益不足以还本付息的，地方政府就要以税收收入来偿还，结果会影响财政支出结构，甚至会加重居民的负担，随着户籍观念的日益淡薄 ，部分居民会考虑迁出本地区 。
　　三、基于风险控制的地方公债 制度安排与设计 
　　制度的一个重要的功能就是减少不确定性和降低成本。为了避免或减轻发行地方公债的负面效应，地方公债市场的制度安排必须以债务风险控制为核心，做好地方公债的发行、使用、偿还等各环节的风险防范。“如果能够借解决地方政府债务问题之机，通过允许地方政府公开、规范地发行地方公债，从市政收益债券入手，初步建立稳定的地方公债体系，进而开始规范地方政府的收支行为和中央政府的财权下放行为，通过利益诱导机制实现双赢并非不可能”  。
　　(一)采取行政管理的模式，对地方公债的发行实行严格的中央审批制 
　　地方公债发行管理模式可以概括为四类：市场约束模式、共同管理模式、制度约束模式和行政控制模式 。由于我国资本市场发展还不成熟，相关制度建设几乎空白，因此，市场约束模式和制度约束模式并不适合我国。共同管理模式的主要做法是地方政府通过参与宏观经济政策目标及相关指标的制定，与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项 目的增减情况达成协议。共同管理模式在 日本被称为协议审批制度，各地方政府要发行公债必须向自治省上报计划，经 自治大臣批准后方可发债，自治大臣审批时要与大藏大臣协议，听取意见。 
　　笔者认为共同管理模式也不适合我国。如果采取共同管理模式，中央政府就要和为数不少的地方政府进行协议，听取意见，在目前中央政府和地方政府信息不对称的情形下，极易萌发机会主义，增加了讨价还价的次数，不仅导致效率的损失，也制约了决策的最优程度。 
　　现阶段，行政控制模式应是我国最合理的选择。中央对地方公债的发行实行严格的审批制度，主要从发行规模和用途等方面进行审查，控制公债总量，统筹安排，同时建立地方债务规模的量化指标体系，防止美国 上“地方政府 无节制 发债”的现 象。此外，发行地方公债作为一项政府决策，按照公共选择理论 ，应 由选民投票表决 ，在我 国，即必须充分发挥地方人大的民主监督职能，地方政府发行公债的规模、用途、还本付息等必须经过同级地方人大的审议批准。 
　　(二)对地方公债所募集资金的使用加强监管，将自上而下的监管与自下而上的监督相结合。
　　一是对使用方向的监管。地方公债筹集的资金应投向中央审定的项目，而不能挪为他用，不能用于经常性开支。 
　　二是对所投项目的运营效益进行监管，不能只重视总需求效应而忽视生产力效应，实行严格的投资决策责任制，打破“风险大锅饭”。建立政府评价机制 ，明确各届政府间的风险责任，抑制道德风险。 
　　三是建立地方债务预警机制，防止债务过度膨胀。 
　　四是建立健全地方政府债务预算管理制度。允许地方政府发行公债必须硬化预算约束机制，建立专门的债务收支预算，保证债务收支的集中和透明管理 ，并要定期进行审计并将审计结果进行公开。
　　五是建立健全地方公债的信息公开制度，将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化，防止政府行为的任意性，同时也是有效地与社会公众沟通的方式。 
　　(三)建立偿债机制 
　　各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资项目收益的一定比例等建立财政偿债基金，明确地方债的偿还资金来源和渠道，禁止将新发债务收入用于偿还旧债。 
　　(四)积极培育信用评级机构等中介组织，完善我国的信用评估体系 
　　地方公债作为一种债券产品，其利率水平和风险评估，应交 由市场来确定，而不应由政府制定和评价。政府的大包大揽 ，会制约市场机制在化解风险方面的作用 。因此，对发行地方公债的地方政府进行信用评级并及时、准确的公布，由投资者自主选择购买或不购买，当然投资者的风险要自负，地方政府也要承当发行失败的风险。居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施压，促使地方政府决策，诚实守信。 
　　(五)完善转移支付制度，缩小地区间差距
　　完善财政转移支付制度，既可以弥补没有发债资格的地区的资金困难，又可以增强财力不够充足的地方政府的信用和地方公债的吸引力，尤其是中西部地区的一些省市，从而遏制地区间发展的不均衡，减轻发行地方公债的负面效应。 
　　通过以上分析可见，对发行地方公债的风险控制，既要强调中央的行政管理，对各地方政府债券的发行规模、用途等进行有效控制；也要充分利用市场机制，建立约束监督机制。在目前我国信用评级机构不很成熟的情况下，应加强各级人大、有关国家机关(如财政部、审计机关)、社会公众的监督，提高透明度。同时还要制定《地方公债法》，完善相关法规，为地方公债市场的健康发展提供法制保障。 
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