关于国库库底资金增量与财政收支差额变化的初步分析

　　随着扩张性积极财政政策的实施，我国预算安排的财政赤字规模在2009年达9500亿元，凸显财政的“紧运行”压力。但在内部研讨中，已有学者基于我国国库库底资金规模连年上升的情况，提出我国全部财政收支的真实情况“不是赤字，而是有大量结余”的认识。这种判断的政策含义是显而易见的，如果成立，对于全局决策的影响也非同小可。我们在研讨分析之后，试对这一问题提出初步的分析认识，供领导和有关各方。本文的主线，是对财政收支的赤字（或盈余）与国库库底资金（即国库的财政存款余额）之间的关系作出分析，并以此来较全面地认识财政资金的运转情况。

　　一、基本情况

　　（一）现象描述

　　1．人民银行统计数据表明，2001-2008年度，财政存款余额呈现逐年上升的趋势（表1、图1）。财政存款余额的净增加值也基本呈现逐年上升的趋势，只有2008年除外（图2）。

　　2．从全国财政收支情况看，2001-2008年度除2007年度财政出现盈余外，其他年度均出现财政赤字（表2）。

　　表1       2001——2008年度各月库底资金余额表             单位：亿元

	2001年	2002年	2003年	2004年	2005年	2006年	2007年	2008年
1月	4131.87	3867.46	4158.88	5988.93	7447	9027.03	13498.13	20656.04
2月	3749.11	3404.23	4489.22	6370.4	7841.06	9532.06	13341.9	22286.49
3月	3960.67	3433.46	4867.22	6844.31	8175.58	10159.2	14004.78	22779.98
4月	5012.39	4174.77	5888.25	7223.49	9416.43	12300.48	16951	25468.75
5月	4538.71	4756.96	6529.61	7808.85	10278.34	13574.19	19050.2	28165.79
6月	4502.18	4798.14	6128.64	8192.3	10054.89	12382.06	19166.24	28005.35
7月	4970.05	4777.87	6189.74	9453.14	11015.56	14571.57	21385.71	29853.22
8月	4873.39	5198.57	6401.44	10132.97	11303.73	14963.6	21218.78	29457.83
9月	4817.91	5458.57	6290.83	9551.21	10618.62	14808.18	21327.01	27781.46
10月	5393.22	5664.99	6669.33	10506.65	11620.22	16923.2	23419.87	29846.61
11月	4787.14	5526.52	6937.03	10452.74	11427.1	16396.96	23923.3	28443.25
12月	3369.75	3481.9	5126.94	6236.17	7996.26	10926.68	17632.46	18040.04
年度净增加额	---	112.15	1645.04	1109.23	1760.09	2930.42	6705.78	407

　　说明：

　　1．库底资金余额是期末（月末）时点数值。

　　2．年度净增加额＝Δ年末库底资金余额＝每年度12月份库底资金余额－上年度12月份库底资金余额

　　数据来源：中国人民银行《机构人民币信贷收支表》（2001-2008年度）财政存款（Fiscal Deposits）项目。

 

　　数据来源：中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》（2001-2008年度）财政存款（Fiscal Deposits）项目。

　　图2  2002——2008年度各年度库底资金余额变化情况

　　数据来源：中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》（2001-2008年度）财政存款（Fiscal Deposits）项目。

　　表2  2001-2008年度全国财政收支情况表     单位：亿元

 

　　说明：2008年度数据出自财政部的执行情况报告。

　　其他数据来源：《中国统计年鉴2008》

　　（二）问题的提出

　　既然人民银行的国库库底资金余额（即财政存款形成的暂歇资金规模）呈现逐年上升的趋势（2008年度的下降是由于4万亿元刺激计划在年底开始执行，资金拨付数额相应增加所致），这是否能够说明事实上并不存在财政收支赤字，从而与财政部报告的财政收支赤字存在矛盾、实为盈余呢？

　　二、分析与解释：基本公式与影响因素

　　直观地看，人民银行统计报告中的国库年末财政存款余额与财政部决算报告的财政收支结余或赤字是两类不同的指标，人民银行的财政存款余额表示资金存量，是一个时点指标，财政收支结余或赤字（财政收支差额）表示资金流量，是一个时期指标，二者不具有直接可比性。

　　但前者作为时点指标却可在时间序列上作出对比，其年复一年的对比表明，在2001—2007年每一个年末时点上，国库可用资金规模都明显提高了，这实际表明的是财政分配可支配的资源规模和应急能力随之明显提高，而这与连年赤字的财政收支账务报告结论之间，似乎又存在某种表象的不一致。为透过“技术上不直接可比”和“表象上有不一致之处”这两个角度的观察而尽可能清晰地说明后面财政资金的具体情况，我们可以从建立基本公式开始，向下推演。

　　（一）基本公式的建立

　　尽管财政资金流量与存量之间不能够进行直接比较，但二者存在以下关系：

　　当期财政收入－当期财政支出＝期内国库资金流入－期内国库资金流出±各类财政调整项目 （公式推导过程见附件）

　　由以上关系可见，财政收支差额（当期财政收入－当期财政支出）反映财政资金在财政年度内的流量，库底资金余额（期末国库财政存款）反映财政资金在财政年度特定时点上的存量，只有考虑期内国库财政存款净增加额，也就是当期国库资金流入与流出的对比，才能建立起二者的关系。在总预算核算包含权责发生制基础的条件下，财政收支差额与库底资金净增加额之间的差异受到各类财政调整项目数额的影响。

　　财政部和人民银行的基本数据已可以表明：

　　1．某一年度财政收支呈现赤字，是表明从当期财政资金的核算口径看，财政收入小于财政支出（表2）。

　　2．库底资金净增加额各年度均为正数，表明各年度普遍存在期内国库资金流入大于期内国库资金流出的现象（表3第（2）栏）。

　　3．对比财政收支赤字（或结余）与库底资金净增加额，可以看出，2002——2007年间，国库库底资金净增加额与财政赤字（结余）之间相差的数额大致保持在4000亿元左右（除了2008年经济刺激计划导致差额明显缩小），这说明，财政收支与库底资金净增加额之间的关系在这一时期尚属基本稳定（表3第（3）栏）。

　　表3  2002-2008年度财政收支与库底资金净增加额的对比     单位：亿元

 

　　基于基本公式，可以认为：

　　财政赤字和财政国库库底资金规模的直观差异来源于两个主要方面：

　　一是支出方面的差异，即当期财政支出与期内国库资金流出之间产生的差异，以及各类财政调整项目。在目前的财政总预算会计框架下，财政支出的核算主要采用收付实现制，但是，在年底，财政部门会对部分项目以权责发生制为基础进行调整，这会直接导致国库现金流出与财政支出的差异。此外，不计入财政支出口径的国债还本支出也会导致财政支出与期内国库资金流出产生差异。

　　二是收入方面的差异，即当期财政收入与期内国库资金流入之间存在的差异。在目前的财政总预算框架下，财政收入的核算采用收付实现制，也就是在收入发生时入帐，一般不存在应收未收款项，因此，在国库集中收付制度改革基本到位的情况下，财政收入核算范围与国库入库资金之间基本相同，即主要包括一般预算收入、政府性基金以及预算外收入。其中，一般预算收入、政府性基金随着国库集中支付制度改革的不断推进，已基本纳入国库统一管理，预算外收入纳入国库统一管理的比重和数额也不断增大。因此，截至2008年底，两个指标的口径在财政收入方面已基本一致。因此，二者的差异部分产生于部分地方预算外收入缴库，但未计入财政收入口径。此外，如有当期不计入财政收入口径的国债收入，也会导致财政收入与期内国库资金流入产生差异。

　　下面，我们需要对财政收支差额与库底资金净增加额之间的差异作进一步分析。

　　（二）具体影响因素分析

　　在运用基本公式分析的基础上，我们认为，对于2001——2008年度出现的财政收支差额与国库财政存款余额变化之间的差异，其具体的影响因素至少可以概括为如下各个方面：

　　因素1：增长的规模性影响

　　从绝对数规模看，随着我国经济的快速和经济规模不断增大，财政收支规模也不断扩大，从2001年度到2008年度，财政收入由16386.04亿元增加到61316.9亿元，财政支出由18902.58亿元增加到62427亿元（表2）。在假设其他影响因素不变的条件下，财政收支规模的扩大必然导致国库现金流量相应增加，其结果会使国库期末现金余额增加。因此，经济增长是引起国库财政存款余额逐年增加的因素之一。

　　因素2：国库集中收付制度改革的渐进影响

　　作为财政预算管理改革的主要内容之一，从2001年度开始财政部实行国库集中收付制度改革，单一账户管理体系逐步扩大对于中央及地方财政收支的覆盖面，原先处于分散状态、不在库底资金规模中反映的在途资金逐步减少，都汇合流入国库这一个“蓄水池”，并最终体现为《机构人民币信贷收支表》财政存款（Fiscal Deposits）项目在各期末时点的数额，及各月的财政存款余额。

　　国库集中支付制度改革是一个渐进的过程，从2001年度5个部门试点开始，由一般预算资金逐步扩大到政府性基金，再到预算外资金。随着纳入国库集中支付体系的资金不断增加，反映资金流量及结余的人民银行财政存款余额随之增加。财政收支差额与国库资金存量二者的差异也必然由此产生，但这二者不具有统计意义上的可比性。

　　因素3：国债的影响

　　从国债收入角度看：财政收入不包括国债收入，而国库资金流入包括国债收入。从国债支出角度看：财政支出仅包含国债利息支出，而国库资金流出既包含国债利息支出，也包含国债还本支出，而且，两个支出指标还可能存在时间上的不一致，这些都会导致差异。

　　因素4：权责发生制的影响

　　在现行财政资金管理体制和总预算会计核算制度下，财政收入实行收付实现制，即收入实现时进行会计核算，确认财政收入，此时财政收入口径与国库资金流入口径相当。

　　在假定当年财政收入与期内国库资金流入相当的情况下，财政收支差额与库底资金净增加额之间的差额，体现为当期财政支出、期内国库资金流出以及各类财政调整项目之间的相互关系。即：

　　当期财政支出±各类财政调整项目＝期内国库资金流出

　　从历年数据看，总体上，当期财政支出大于期内国库资金流出，也就意味着，目前存在的各类财政调整项目的确认，会冲减当期财政支出。这种现象产生的原因之一，源于支出项目在会计核算方面采用了一定范围、程度的权责发生制。也就是，一些项目已在当期财政支出中确认为支出，并体现为财政部报告中支出的一部分，但事实上，这些资金并没有真正通过国库支付，依然留在国库中，因此，会出现国库库底资金与财政收支报告的不对应。这些项目既包括通过国务院正式批准的预算稳定调节基金，也包括一些随机调整项目。从公开的数据看，预算稳定调节基金2006年提取500亿，2007年提取1032亿元。其他调节项目由于资料保密性强不能获得，具体数额尚难以估计。

　　因素5：地方综合预算的影响

　　在国库集中收付制度改革进程中，各级政府改革的进度存在差异，财政收入的统计口径也存在一些差异，会出现有些地方政府的改革进度快一些，在地方综合预算中已将预算外资金纳入国库管理，但财政收入统计口径却还未包含这些预算外资金的情况，从而产生财政收入口径的差异，进而导致二者的差异。

　　因素6：其他帐项调整

　　其他账项调整如挂账和长期往来项目的核销等，不计入当期财政收支但会影响国库资金余额。不过这一因素的影响结果通常是国库资金余额的一个减项（如归还银行贷款或解决医疗保险制度改革前拖欠的医疗费等）。

　　三、结 论

　　与的情形类似，国家财政收支过程大致可以比照一个企业的利润形成过程来反映。在一定时期内，当收大于支时，企业形成利润，国家出现财政盈余，当支大于收时，企业形成亏损，国家出现财政赤字。盈亏所反映的是一段时间内的经营成果，财政赤字或盈余则反映一段时期内一国财政的“风险度”情况。国库资金余额类似于企业的现金余额，仅反映特定时点上的现金存量，因此在现实生活中与经营成果之间无法直接对比，只有把时点数值转化为时期数值，也就是把国库资金余额转变为国库资金年度净增加额，才能进行一定程度的对比。

　　在对比过程中我国财政收支差额的“连年赤字”与国库资金年度净增加额“节节攀升”之间的表象差异，主要受以下因素影响：

　　1．经济发展使财政资金的流量与存量都会相应增加。在假设不存在其他影响因素的情况下，规模性影响会在一种恒定的相关程度上决定国库资金年度净增加额的大小。

　　2．我国国库集中收付制度改革的不断推进，使得在途资金减少财政收支口径与国库现金余额口径之间原来的缺口不断缩小，从而使国库资金年度净增加额呈向上走势。这一因素将随国库集中收付制度发展到“横向到边，纵向到底”的全覆盖状态而不再变化。

　　3．我国国债除了其利息支出体现为财政支出外，国债资金收入与还本支出不反映在财政收支中，而国库资金则全面反映了国债收支情况，这一差异也导致财政收支差额与国库资金年度净增加额之间的差异。在现实生活中，这通常属于随举债规模和债务结构变化而变动的因素。

　　4．采用权责发生制确认的各类财政调整项目（如预算调节稳定基金）所产生的国库存款余额对应部分，与企业计提资产减值准备类似，这些项目已表现为当期的支出，但并不真正产生现金流出，因此导致二者产生差异。这一因素的变化显然会与我国预算会计制度演变形成密切的连带关系。

　　5．预算外资金（即“其他财政性资金”）进入国库和其他挂账核销等的账项调整也会带来二者间的差异。其中预算外资金因素将会随政府全口径综合预算健全程度的到位而不再变化。

　　由于具体数据获得上的困难，我们现还无法把上述因素的量值在各年度中一一具体化。但以上结论已可以说明，仅依据我国国库资金余额规模的年年上升，并不能推翻我国财政收支存在连年赤字的核算结果。但是应当指出，这种国库库底暂歇财力规模的显著上升，至少说明两个方面的问题：第一，它表明我国财政在综合国力和制度改革创新支持下其应急能力明显提高；第二，它也在客观上提出了如何更合理地掌控国库“库底资金”的历史性任务。最合理的状态，应是把这一资金规模压低到“打足安全系数的应急反应能力”水平，其余的超额部分，则通过举债时间与结构调整安排来加以回避，或通过“国库现金管理操作”来作安全投资（包括隔夜拆借），以最大限度地提高公共资金使用的效率和效益。这方面的国际经验值得借鉴，在我国国情下的相关创新，十分值得探讨。