甘肃省城市农民工社会保障问题的现实思考

  　关键词：城市农民工  社会保障  现实思考 
　　论文摘要：城市农民工是当前社会转型时期介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层，但是他们的社会保障状况却不尽如人意。究其原因，既有社会体制方面的，也有立法和管理层面的；既有思想认识方面的，也有资金方面的。要解决农民工的社会保障问题，就要从现实条件和农民工的需要出发，对农民工的社会保障问题进行现实思考，建立一个统分结合、相对独立、分类分层的过渡性农民工社会保障制度。
　　城市农民工是指离开了土地，离开了乡村，来到大中城市从事非农产业的农民。城市农民工已经成为产业工人的重要组成部分，是推进和社会的重要力量。 
　　为了解甘肃城市农民工群体社会保障的真实状况，2007年我们在兰州开展了一次城市农民工群体状况的问卷调查。调查对象是年龄在16—65周岁的外出进城务工经商人员。抽样方法是在城市农民工比较集中的兰州市城关区、七里河区、安宁区3区，按照职业进行配额抽样，样本包括劳务市场的零工、建筑工、清洁工、收废品者、门卫或保安、服务员(包括家政、餐饮娱乐、美容美发等行业的服务员)、营业员、临时工、小商贩、零售店店主、餐饮饭店老板等。涉及近20个行业、30多个单位，具有一定的广泛性和真实性，共获得有效问卷200份。 
　　1．城市农民工社会保障现状 
　　1．1 缺乏劳动保护 
　　1．1．1 劳动严重超时，损害身体健康。 
　　城市农民工劳动保护条件极差，工作环境恶劣，超时现象十分严重。调查结果显示，农民工平均每周工作6．5天，平均每天工作l0．17小时。从每天工作时间来看，工作8小时和不足8小时的占27．4％，每天工作8小时以上的占72．6％。从每月工作时间上来看，43．4％的农民工没有休息日，休息2天的有21．7％，9．5％的农民工每月休息4天，只有2．1％的人每月能休息8天。
　　1．1．2 工伤事故和职业伤害不断侵害身体健康。
　　一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，产生大量事故隐患和不安全因素，导致工伤事故屡屡发生。据统计，在甘肃省近百万人的建筑队伍中，农民工约占42．5％，而甘肃省建设厅的一份资料显示，建筑施工伤亡事故中90％是农民工。通过调查发现，77．8％的农民工没有参加任何社会保险。参加工伤保险或有工伤医疗补助的仅占9．8％。农民工所从事的行业，很多是高危行业，意外伤害和职业病侵扰在所难免。农民工出现工伤接受初次医疗后，用人单位与这些伤残人员一般再无瓜葛。至于医疗以外的伤残待遇，如护理费、辅助器具费(假肢等)和伤残抚恤金及补助金等项目几乎没有。
　　1．2 缺乏医疗保障 
　　从保护劳动力资源的角度讲，农民工最应该办理医疗保险因为他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。但是，农民工却没有医疗保障，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。在被调查的农民工中，享有医疗费报销的仅占12．9％。调查结果表明，城市农民工在生病时，有18．7％的去正规看病，22．3％的去个体诊所看病，50．3％的到药店买点药治病，l％的不看病也不吃药，4．6％的舍不得花钱治病，3．1％的用土办法治病。在看病费用上，有20％的人花费超过l 000元，有3．5％的人超过5 000元。 
　　在调查中，有77．5％的农民工在打工期间生过病，有些人甚至多次生病，45％的生病达3次以上。农民工生病后有77．2％的人花钱看病，20％的人超过了1 000元，13．5％超过2 000元10％的人看病花费在5 000～20 000元。一旦患大病，便会失去工作机会，回家治病，而这又常常导致刚刚脱贫或已走上小康的农户“因病返贫”、“因病致贫”。 
　　1．3 缺乏失业救济 
　　由于农民工的流动性和工作的不固定性，有60．1％的农民工经历过无业可就的情况，有40．6％的人最长一次失业超过了3个月。有71．5％人出现过身上连一分钱都没有的境况。缺少资金时，有63．3％找老乡与朋友，其次是父母，占17，5％，第三找亲戚，占 10．4％。遇到困难时，首先是找在兰州的老乡(50．9％)，次之打电话找家人(25．4％)，再次找在兰州的亲戚(10．9％)。 
　　总起来看，农民工对城市中的政府组织和民间组织的认同度很低，他们遇到困难很少向当地政府和民间组织寻求帮助。在身处困境时，农民工最先想起或动用的是基于传统乡村社会的社会关系和社会资本。可见，农民工处于城市的保障之外。 
　　1．4 缺乏养老保障 
　　农民工以中青年为主，目前养老还不是现实的需要。但如果不未雨绸缪，作好相应的制度安排，二、三十年后，这部分人群进人老年阶段却没有任何养老保障，又遭遇我国老龄人12高峰其被动局面将不堪设想。 
　　调查发现农民工关于养老问题的打算呈现出明显的年龄组差别，真正考虑到自身养老的人多是高年龄组的人。但也仅有4．1％参加养老保险，后顾之忧难以解决。20年后，这批农民工逐步进入老年阶段，届时他们的老年生活将面临严峻挑战。
　　2．城市农民工对工作的满意度及社会心态 
　　如果用五级量表的赋值方法来表示满意度，即5分表示“非常满意”，依次递减，1分表示“非常不满意”。则根据调查，男性农民工对工作的总体满意度是2．64分，处在“一般”偏向“不满意”的水平。他们对与单位同事的关系、职业、工作的劳动强度这三项的满意度最高，分别为3．23分、2．95分、2．94分，处在“一般”的水平。最不满意的三项是单位中的福利待遇、单位中的社会保障、单位中的提升机会，分值为2．06分、2．06分、2．00分。
　　女性农民工对工作的总体满意度是2。60分，也处在“一般” 偏向“不满意”的水平。她们满意度最高的是与单位同事的关系、与单位领导的关系、职业，分值为3．50、3．08、3．00，处在“一般”偏向“满意”的水平。最不满意的是单位的社会保障，仅为1．95分。 
　　在城市中不被重视，农民工产生了一些典型的社会心态： 
　　 ①社会责任意识不强，产生了“过客”心态。农民工在生活多年，已形成了一套传统的、较为稳定的道德观念和行为准则，然而当他们置身陌生环境——城市社区，身份难以被城市和市民所接受、工作的不稳定性、生活的清贫枯燥，甚至权益得不到应有的保护，使农民工对城市没有安全感、依附感、成就感，自身感到了矛盾、彷徨和不适应。这些因素使他们的心态发生变化，对城市缺乏一种“主人翁”责任意识，不愿意积极主动地融入城市生活，不愿意主动吸纳城市文明，不愿意承担城市建设的责任，产生了“事不关己、高高挂起”的过客心态。大部分人还是把自己定位为农民，对城市的认同感和归属感不强，显示出一种定位模糊的趋势，自我认知并不清晰，具有较为明显的边缘人的特征。 
　　②职业道德观念弱化，表现出“爱岗敬业”不够。在农村，家庭是生产单位，家庭成员间有着共同的经济利益。然而在城市化进程中，农民逐步走向社会、融入城市就业、谋生，形成了新的劳动关系、新的职业道德规范，但农民工的非正式市民身份，使其在单位不能被纳入正式职工行列，即使农民工在岗位上干得再好，也很难得到相应的任用、培训、升迁，其自身思想道德素质和文化知识素质缺陷又制约着他们融入城市的思想意识，只有23．5％的农民工向往城市生活，大部分农民工只基于生存的考虑，在工作中虽然能够做到“敬业”，但很难做到真心的“爱岗”。 
　　③精神生活缺乏，心理出现“亚健康”危机。调查结果显示，在日常生活中，32．6％的农民工与本地人关系差，12．6％的与本地人很少接触，41．6％的人与其他外地打工者关系一般或没有接触。说明农民工都存在一定的心理压力，如工作不顺心产生的焦虑感、被歧视所产生的自卑感、权益被侵害所产生的愤懑感、恋爱交友失败所产生的挫折感等，使得他们明显地具有担忧、紧张、疲惫劳累和不快乐的情绪，加之缺乏强有力的精神文化支撑和思想引导，农民工难以参与到城市文化生活中。精神生活的极度空虚造成了不良文化大肆侵入，对农民工身心产生了很多负面影响。 
　　3．城市农民工社会保障缺失的原因分析 
　　3．1 我国计划经济时代形成的城乡分割的二元体制是农民工社会保障缺失的根本原因 
　　正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，附着了太多利益的户籍制度仍在发挥着作用。没有城镇户，就不能平等地享受城镇居民的最低生活保障待遇；不是城镇职工，就不能平等地享受政府从就业到养老的“统包统分”的各方面的保障。正是这种二元体制将城乡分割开来，实行着两套政策、两种制度，导致农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，使其难以享受社会保障权益。 
　　3．2 人们认识上的偏差。 
　　3．2．1 农民工有着浓厚的乡土情结和家园意识，“土”是农民的命根。对大部分农民工来说，进城务工只是他们人生经历的一个阶段，最终他们将回到家乡，寻找他们最后的保障和依托——土地和家园。在被调查的农民工中，将来打算回家乡的占54％，希望在本地定居的占23．5％，有去外地倾向的占15％而这种现实意愿不仅不利于农民工的社会保障，也阻碍了中国城市化的进程。 
　　3．2．2 农民工对自身社会保障认识不足。大多数农民工或由于缴纳保险费减少了现金收入；或担心将来社会保险不“保险”；或怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利等原因，对社会保障持无所谓的态度。 
　　3．2．3 政策制定者和理论界在认识上的误区。这些观点主要有：认为目前建立农民工社会保障制度的时机不成熟；农民工有土地可作为最后保障线；农民工流动性强，社会保障制度建设的难度大，等等。这些片面的认识阻碍了农民工社会保障问题的解决。 
　　3．3 财政资金不足。 
　　近几年来，国家和地方政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设。随着下岗人员的增多，领取失业保险金的人越来越多，支出星明显上升趋势，再将庞大的城市农民工群体考虑在制度范围内，必然面临更为严重的资金困难。而且要保障农民工子女正常人学，这对城镇现有教育资源是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。 
　　3．4 制度上的空白。 
　　从立法层面和操作层面来看，我国迄今为止仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方法规及一些规范性文件。一些有利于维护农民工权益的法律、法规和政策措施得不到很好的贯彻执行，或者在具体操作的时候出现偏差，也是农民工社会保障几近缺失的一个原因。 
　　总之，农民工社会保障缺失既有社会体制方面的原因，也有立法和管理层面的原因；既有思想认识方面的原因，也有资金等方面的原因。  　　4．建立和完善甘肃省农民工社会保障制度的对策建议
　　为农民工提供社会保障，在理论界已取得了高度一致的认同，但对农民工提供什么样的社会保障，应该由谁来提供，仍存在很大分歧。一些人认为，应当把农民工社会保障纳入城镇社会保障制度内；一些人认为，应建立专门为农民工服务的社会保障体系；还有人认为，应该划入社会保障制度内。事实上把农民工纳入城镇社会保障制度内显然不合适，但鉴于农民工身份的特殊性建立专门的农民工社会保障体系更不合情理。因此，应结合甘肃省的实际情况，依据农民工收入低、流动性大和逐步向城市转移的特点，分阶段逐步建立大范围内归农村社会保障体系管理而小范围内又有其特殊性的社会保障制度，即在农村社会保障体系内建立农民工迫切需要的工伤保险、大病医疗保险、养老保险等救济、救助性质的保险制度，以保障农民工的合法权益，这样不仅满足了农民工的实际需要，而且吻合了保障人民基本权利的实际情况。具体对策如下。 
　　4．1 建立面向农民工的以最低生活保障为核心的社会救助制度。由于农民工有较强的流动性、人数众多以及国家财政承受力等客观因素的存在，推动农民工的“低保”工作有一定的难度，可以采取分层分类逐步推进的措施。在推进农民工“低保”工作的同时，要实行灵活多样的救助形式，如失业救助、大病医疗救助、社区互助、子女救助等。  
　　4．2 建立农民工的工伤保险制度，这是’-3前最迫切的保障项目。由于农民工的特殊身份，他们所从事的工作主要在条件较差的第二劳动力市场，农民工因工致伤、致残、致命的事故时有发生，并因此产生了一系列的劳资纠纷，决定了对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快得到建立。当前，尤其要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑行业、煤炭等采掘行业参加工伤保险。根据劳动和社会保障部《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》的精神，甘肃省人民政府在2006年7月制定了《实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作方案》。
　　该方案计划用三年左右时间，将建筑等高风险的农民工基本纳入工伤保险覆盖范围，其他工伤风险程度较高的企业以及农民工较为集中的企业农民工参加工伤保险取得突破性进展。该方案的出台，充分体现了政府对农民工参加工伤保险工作的高度重视。为确保此方案的顺利实施，各级劳动保障部门和社保经办机构要按照“平安计划”的主要目标及进度要求，在调查摸底的基础上，根据本地实际确定年度工作重点和目标计划，采取全面部署、逐户动员、拉网排查、定期稽核、劳动监察等各种有效措施，督促用人单位如实报告农民工人数，逐户核定农民工参保人数，按照当地工作目标计划，下达参保计划，尽快为农民工办理参保缴费手续。此外，要积极探索开展以“抓预防，保平安”为主题的高风险农民工预防行动，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生，有效降低农民工的工伤风险。 
　　4．3 建立针对进城农民的医疗和大病保障制度。患病是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题。尽管从年龄结构看，进城务工的农民以年轻力壮者为多，但患病仍然是难以避免的。
　　在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体痛苦，而且会导致失去工作，从而失去来源而陷于贫困。为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病卡到指定接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高。最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。 
　　4．4 根据进城务工农民的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度。为进城农民建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病保险具有更大的难度。困难首先在于农民工的情况各不相同，有的农民工已在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作和固定的住所。有些则是刚刚进入城镇，工作和生活的流动性都很大。因此，有必要针对不同的情况建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工，即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20％，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7％一8％。对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人账户。 
　　4．5 建立农民工应急救助机制。农民工是城市化和化进程中不可缺少的力量，更是一个需要特殊救助的弱势群体。当他们的生活难以为继时，国家有义务对其进行救助。对于已在城市实现稳定就业、有固定住所且满一定年限(例如八年以上或者年龄在四十岁以上的)应将其纳入城市最低生活保障制度，与城市居民享受同等待遇；对于未在城市实现稳定就业的农民工，考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻，可为他们建立“公共劳动”制度，一是提供暂时的栖身之所和劳动就业机会，以维持其基本生活；二是对于因遭遇意外伤害或重大疾病而陷入生活困境的农民工，可由政府给予临时性的应急救助。 
　　4．6 严格规范用工制度最后，也是最为重要的。是政府必须严格规范用工制度，要求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。笔者认为，从进城农民工的就业特点来看，他们所从事的多为城镇人口所不屑于从事的工作，而且工资一般都比较低，因此，虽然雇用农民工的企业缴纳各项社会保障基金后工资成本会有一定的增加，但并不会改变农民工比较城镇职工相对低工资的状况，企业不太可能寻求更为廉价的劳动力而减少对农民工的需求。从另一角度来说，如果以牺牲农民工的权益来保证企业的效益，显然是有失公平的。至于农民工自身的保险意识，笔者以为，当农民工个人的缴费成为其获得社会对其提供保障的先决条件时，可以相信农民工的保险意识是会大大提高的。 
　　总之，建立农民工社会保障制度，难度大，任务重，需要全社会从思想上高度重视，各部门从行动上认真对待，狠抓落实，使农民工的基本权益得到有效保障。只有这样，才能体现社会保障的公平性，体现社会的公正性。 
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