关于政府推行强制性节能采购的现实思考

　　关键词:政府采购  节能产品  强制性  可持续  宏观调控作用  节约资源  保护环境  产品范围 
　　论文摘要：新公布实施的 节能产品政府采购清单 和首批政府强制采购节能产品范围，标志着政府节能采购进入实质性实施阶段。它旨在通过推广节能产品使用、节约资源、改善环境、促进社会经济可持续发展。作为地方政府采购，如何贯彻落实好节能环保政策，推行节能环保产品，为缓解资源能源紧张、保护环境发挥宏观调控作用?对此，本文作者结合当前我国开展节能采购的现实情况，谈了自已的看法。 
　　党的十七大报告针对我国当前和今后经济发展的现状、要求，充分考虑到节能和环保在今后的经济和社会发展中的极端重要性，重点提出了 “要坚持以人为本的发展理念，牢固树立发展观，建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家的目标 ，全面、协调、可持续发展地推进我国经济又好又快发展”的科学论断。为此，最近，财政部、国家发展改革委在京联合召开 “落实节能产品强采政策，深化政府采购制度改革”座谈会，公布了新的 ((节能产品政府采购清单》和首批政府强制采购节能产品范围。这次座谈会借十七大的东风，认真研讨关于建立政府强制采购节能产品制度，是充分发挥政府采购政策导向作用的新起点、新标志，必将通过实施强制性节能政府采购活动促进全社会大力开展节能减排工作的新局面。  
　　一、 基本情况  
　　从有统计的年份以来，我国的政府采购规模每年平均增长约77％。政府采购规模增长速度远远快于其他部门经济增长的速度，成为带动经济、促进市场发展的重要动力。2004年，财政部、国家发展改革委根据国务院关于开展资源节约活动的要求，出台了节能产品政府采购实施意见 (以下简称 实施意见》)，制定了节能产品政府采购清单》，着手建立节能产品政府优先采购制度，启动节能产品政府采购工作。三年来，《节能产品政府采购清单*的产品范围从第一批9类(7类节能产品、2类节水产品)发展到33类(26类节能产品，7类节水产品)，极大地拓宽了政府节能采购的范围。同时，达到节能要求的产品也从86家的 1526个型号产品，发展到 525家企业的 15087个型号产品。  
　　2007年7月，国务院办公厅下发了 Ⅸ关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》(国办发[2007151号)，明确指出，各级政府机构使用财政性资金进行政府采购活动时，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，要优先采购节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的产品，实行强制采购。同年 12月 12日，财政部、国家发展改革委在京联合召开座谈会，公布了新的 节能产品政府采购清单》和首批政府强制采购节能产品范围，标志着政府节能采购进入实质胜实施阶段。这是继财政部和发展改革委于2004年 12月 17日印发 节能产品政府采购实施意见 后，政府采购促进节能工作的又一重要政策。对节能产品的采购从优先采购到强制采购，充分表明了政府对节能产品的优惠措施和扶持态度，意义重大。  
　　二、存在的问题  
　　1．节能采购意识不强。由于政府机构使用的是财政资金，采购为公众服务所需的产品，大多数政府机构的消费属于“公款消费”，一些采购人花国家的钱不心疼，存在着盲目消费，在相互 “攀比”心理的影响下。在实际采购工作中，一些采购人，在向采购机构申报或委托采购项目时，只提出要买什么东西，而不提具体要求，在采购工作中，只是一味地迎合采购人的意图，审查采购项目时，只注意采购方案的可行陛，而不注意所涉及物品的实用性和节能性。究其原因，主要是政府机构的节能意识淡漠，因此对国家推行的节能政策视而不见。  
　　2．配套政策措施不全。2004年，财政部和国家发改委就出台了《实施意见》，公布并调整了节能产品政府采购清单，并于今年2007年7月，国务院办公厅下发了 关于建立政府强制采购节能产品制度的通知 国办发【2O07】51号)，从当前国家经济发展趋势和政府采购现状看，这些文件出台似乎稍稍晚了 些。同时，在日常采购工作中，有些单位和个人，不知道国家已经出台了 ((实施意见》，更有甚者认为财政部和国家发改委所出台的毕竟是实施意见，没有强制性，不愿意变更采购方案，不愿意调整项目采购清单。因为这主要是法规制度不健全，在推行节能采购中，没有相关配套的法规来保障。  
　　3．法规制度执行不力。按照 实施意见 的要求，采购机构在为采购人代理实施的一些采购项目中，当对其采购方案进行审查时，建议采购人选择节能产品清单中的产品，采购人会以各种各样的理由予以拒绝，拒不接受采购节能产品的建议。在政府采购活动中，采购人是享有一定权利的，政府采购机构特别是集中采购机构是受采购人委托代理实施采购活动 ，对其要采购什么或者不采购什么只有建议权而没有决定权，在项目采购清单的确定上，只能提出建议，而不能强迫 ，采购人是否能落实《实施意见》而采购节能产品，这还要看采购人自己的意思，最终起决定作用的还是采购人自己。  
　　4．部门协调配合不紧。实际工作中，由于一些部门和单位普遍存在着节能意识淡漠、政策观念不强的问题，由于职能部门配合不够，监督检查不力，《实施意见》是根本没有办法落实的，节能产品采购也是没有办法推行的。在一些采购项 目实施过程中，由于监督检查的缺位，再加上各职能部门职责不清、责任不明、措施不力，一些部门、单位尽管未执行 实施意见 、未按节能产品清单采购所需物品，也能轻松 “过关”，致使节能采购政策的执行大打 “折扣”。  
　　5．监督检查力度不严。  实施意见 指出，采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。但采购人在采购时，如果不落实 《实施意见》、不优先采购节能产品时，谁来监督、谁来检查?政府采购监督管理机构、采购人、采购代理机构在落实实施意见 、推行节能采购中都有什么职责、负什么责任?等等 ，《实施意见》中没有作出明确规定。  
　　三、注意几个方面  
　　1．“强制性”是政府采购节能产品的本质要求。政府节能采购政策不仅能够通过市场利益机制直接作用于供应商，还可以通过节能清单等方式表示政府和社会对节能产品的认可和鼓励，从而强化社会其他采购主体的节能采购理念，既有利于社会性节能消费，又能在更大程度上推动供应商节能产品的开发和供应。  
　　2．强制节能采购的依据必须客观、公正、科学。实施强制节能采购的重要前提，就是制订科学的、客观公正的节能产品采购依据。对此，至少有3个基本要求：一是有科学的节能环保评价标准和体系，形成真正能反映节能的标准或清  二是形成一套科学的评价监督管理机制，保障评价的客观性和公正性；三是建立立体的、动态的节能依据(清单)体系。  
　　3．节能采购政策实施需要综合运用与配合协调。按照政府采购的本质特点和法律要求，政府采购应该贯彻诸如采购国货、激励自主创新、扶持中小企业等多种政策要求。促进政府节能采购是多种政策之一，因此在设计和使用节能采购政策时，也不能只考虑节能一个方面，还需要考虑多种政策之间的综合运用与协调。  
　　4．强制执行是实施节能采购政策的最根本保障。强制性应该体现在以下几个方面：一是政策要求是强制的。即政府在涉及节能产品时，必须有明确的采购节能产品要求；二是要严格地按照政策执行，不能规避政府节能采购的规定和要求；三是加强节能产品采购的监督与处罚。只有具备强制前提 ，节能采购才会落到实处，产生实效。  
　　5．强制执行节能采购要结合我国社会发展现状。政府采购的公共性质决定政府采购必须一切公共利益出发，在保障满足政府对于工程、货物、服务功能需求的同时，必须有利于实现包括节能环保在内的公共利益目标，并通过强制手段实现这种 目标，这是其他社会利益主体的采购不能替代的。  
　　四．几点措施  
　　针对上述几方面问题 ，笔者认为，要推行节能产品采购政策，还需要做大量的工作，必须采取一系列行之有效的得力措施，深入、持久地推进政府节能采购政策的IliON实施。 
　　1．提高认识，充分发挥政府采购政策功能作用。政府采购管理部门要从全局和战略的高度，充分认识政府采购支持节能环保建设、促进自主创新的重要意义。  
　　一是发挥政府采购需求导向作用，面向广大采购人做好自主创新、节能环保产品的宣传工作，增强采购人采购自主创新、节能环保产品的自觉性，鼓励和推动政府采购供应商积极生产和经营 自主创新、节能环保产品。  
　　二是认真贯彻执行财政部、科技部、发展改革委等有关部门制定的 政府采购自主创新产品目录 、 环境标志产品政府采购清单》和 节能产品政府采购清单 ，对纳入其中的产品及具有国内自主知识产权的产品，在技术服务等指标满足采购需求的前提下，在政府采购活动中要给予优先采购、首购和订购，尤其是对部分节能效果、性能等达到要求的产品，要实行强制采购。  
　　三是认真落实国家关于强制采购节能产品的相关规定，从编制政府采购预算、实施计划和政府采购具体工作环节入手，科学、合理编报采购需求，重点抓好招标和评审标准的研究和制定。对于“节能政府采购清单 中列明的产品，必须强制采购，加大检查力度，狠抓落实。对于 节能政府采购清单))之外的产品，在投标、评标中也要考虑投标产品的节能因素，酚隋科学合理地确定权重分值。 
　　2．健全制度，不断强化政府采购法规强制执行。要建立健全实施节能采购的法律法规和相关的配套政策，以促进节能采购政策能依法贯彻落实。  
　　一是要加强法规建设，抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规 ，解决在节能产品采购上无法可依和法律不完善的问题。建议根据已经出台的 实施意见》和 已经公布的节能清单的执行情况，进行广泛深入的调查，国家要适时制定或修订并颁布有关节能采购的法律法规，进一步完善节能采购法规体系。  
　　二是完善节能产品政府采购制度。要从技术标准建立、评价方式选择、实施机构筛选、产品目录确定、清单产品抽查、调整更新机制公开透明等七个方面应加强监管和公开监督，以保证认证机构严格按照国家有关规定，客观公正地开展认证工作。  
　　三是结合节能采购的实际，尽快完善节能采购的制度体系制定配套的管理办法。在制度体系建设中要注意政府采购的各类办法之间和节能采购之间的衔接。同时，要明确节能采购的法律地位，尽快建立标准化指标体系，对认证制度、节能产品的标准、评审程序和考核指标等进行规范和明确。  
　　四是国家应将推行节能采购政策列入部门规章制定规划，要尽快出台有关政府强制采购节能产品管理办法，作为 《政府采购法 的实施细则，明确规定各职能部门在推行节能采购政策中的职责、权限，还要规定政府采购管理机构、采购人、采购代理机构、供应商在节能采购中的权利、责任和义务，以及相应的法律责任和对违纪、违法的处罚办法。 作考评体系，加大法律监督检查力度。  　　3．强化监督，着重加大政府节能采购惩治力度。  
　　一是推进各预算单位节能环保政府采购工作。在政府采购过程中，强化各预算单位节能环保公共消费意识，加大节能环保产品采购的执行力度，对各单位采购资金、采购项 目进行认真清理，强制其采购节能环保产品，从源头上优先选择采购节能环保产品。 
　　二是加强对节能采购政策执行情况的监督检查。在工作中，对采购人在编制采购预算、制定采购计划、确定采购清单过程中是否落实了节能采购政策、拟采购的物品是否属于节能清单中的产品，进行监督检查；对采购人、采购代理机构及其工作人员在实施采购活动中，是否具有节能意识等方面进行监督检查。 
　　三是加强对节能清单中所涉及的进行监督检查。按照国家的节能政策规定，检查企业是否能执行国家的节能采购政策，是否能严格按照国家规定的技术标准和行业规范，组织生产，降低消耗，能够实现最大节能效果的产品。  
　　四是要采取切实有效的措施，严厉打击各种变相拒绝优先采购节能环保产品的舞弊行为。对不能严格遵守和落实这项政策功能的采购人或采购代理机构，要严格按照 《采购法》和 《实施意见》等规定，依法取消采购结果和拒绝支付采购资金。  
　　4．加强配合，提高政府节能采购综合协调能力。  
　　一是有关行业管理部门、协会、组织要抓紧制定和完善节能采购的规范和标准，对高消耗、高污染行业新建项目，要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面提出更为严格的产业准入标准，加快制定产品强制性能效标准。  
　　二是各级政府采购管理机构要从采购目录的制定、采购限额标准的规定以及政府采购预算的编制、批准上，充分考虑推行节能采购政策的需要，全面落实节能产品采购政策。要从采购文件的制作、项目采购清单的确定以及采购活动的组织实施，包括所制定的采购评价标准、评标办法以及所签订的采购合同，要实行备案制度，把是否具有节能意识、能否执行节能采购政策作为一项重要内容。  
　　三是相关部门要协调配合，发挥强有力地强制节能采购合力。各级节能主管部门要采取各种措施促进节能型产业，要跟踪、节能产品政府强制采购实施后的效果，及时发现问题， 研究提出对策，为实施节能产品政府采购制度提供保证。  
　　四是要完善激励政策，建立长效机制。建立健全有利于建设节约型社会的财税政策体系，加快制定鼓励生产、使用节能产品和节能建筑以及低油耗、低排量车辆的财政税收政策，完善资源综合利用税收优惠政策，调整高耗能产品进出口政策。  
　　5．扩大宣传，拓宽社会对政府节能采购认识面。推行节能采购要通过广播电视、报刊杂志、互联网等各类媒体多种有效宣传形式，广泛深入持久地开展资源节约宣传，提高全社会对采购节能产品、建设节约型社会的认识。  
　　一是要对政府机构实施培训和宣传。要让政府机构能认识到推行节能采购的重要意义和应承担的职责义务，增强采购节能产品的主动性和责任感。在宣传和培训中，要让采购人对节能产品的采购政策有一个认知感，使他们能够提高执行 实施意见的主动性以及遵守和执行 《实施意见 的自觉性。  
　　二是对所有的专家评委和政府采购监督管理部门实施必要的培训和宣传教育。要让专家评委和采购监督管理充分认识采购节能产品的重要意义，以承担起严格执行 实施意见》的重要义务和责任，使他们在具体的评审过程中能够严格遵守 实施意见》的有关规定和增强对 实施意见》执行情况的监督检查能力，从而使采购节能产品的政策规定能够真正地落实到位。  
　　三是还要对所有的供应商进行广泛而深入的宣传活动，以进一步激励他们改进技术，提高科技含量，促进我国节能和环保事业的快速发展。激励供应商加大技术投入力度，提高产品的科技含量，达到规定的节能或环保要求，使企业增强参与政府采购活动的竞争能力，占据更大的市场份额。  
　　6．严把关口，加强对政府采购程序的重点控制。 
　　一是在编制年度部门预算时，按照节能产品目录的范围编制节能产品政府采购预算，并在预算编报中说明。 
　　二是各级财政部门在部门预算审批过程中，在采购项目支出已确定的情况下，应当优先安排采购 自主创新、节能环保产品的预算。  
　　三是在招标文件制定环节，对自主创新产品、节能环保产品生产、经营企业，可在符合国家相关要求的前提下，在注册资金、生产业绩等方面适当降低资质要求，放宽这些企业进入政府采购市场的标准和条件。对拟采购产品属于节能产品政府采购清单规定必须强制采购的，应当在招标文件中明确载明，并在评审标准中予以充分体现。  
　　四是要改进采购评审方法和规范评审环节，简化节能环保产品的采购准入程序，在价格扣除和评分加分方面对节能产品实行政策倾斜。对经属经国家或市相关部门认定的自主创新、节能环保产品，几采用综合评分法评审的采购项目在价格评标项中，分别给予价格评标和技术评标总分值5％-10％幅度不等的加分；凡采用性价比法评审的采购项目，可增加自主创新、节能环保评分因素和给予5％一10％幅度不等的价格扣除和予以减免标书费用和招标代理服务费用等措施。五是在合同签订及履约环节 ，对属经国家或市相关部门认定的 自主创新和节能环保产品生产、经营企业，可采取适当提高预付款比例、减免履约保证金及缩短付款尾款扣押期限等措施予以支持和保护。  
　　7．落实政策，全方位提高政府节能采购执行质量。  
　　一是选择政府强制采购的节能产品。在调整清单上，要把握好技术先进性和性的有机结合，根据采购需要、节能性能、技术水平和市场成熟程度等因素，做到经济上合理、技术上可行、环境和社会可以承受。  
　　二是积极探索清单外产品节能采购。在执行节能产品强制采购政策时，政府对非节能清单中的货物和服务采购，也要制定节能产品给予加分的优惠政策，积极倡导企业重视节能工作。 
　　三是提高政府节能采购的质量。在部门集中和分散采购活动中，要在政府采购招标文件中注明对产品的节能限制，合格供应商和产品的条件，以及优先采购的评审标准。并要求各单位采购的产品属于清单中品目的，在性能、技术、服务等指标同等条件下，优先采购清单中的产品。  
　　四是注重实际节能采购的质量。各级地方政府要强化采购人和供应商节能环保意识 ，实行集中采购，发挥规模优势，充分体现政府采购功能，支持国内节能环保企业的健康发展，增强其竞争实力。各采购单位应自觉以满足工作需要为目的，优先采购节能环保产品，支持国内节能环保企业的发展，促进国民经济的健康发展。