加强失地农民合法权益保护的现实途径探讨——以防城港市为例

　　在国务院批准实施《广西北部湾区规划》以及国家给钢铁 、核 电两大项 目开出路条后，防城港市化和城市化发展速度进一步加快，因建设征收农民土地而造成的失地农民数量日益增多。以两大项目为例，钢铁项目需要用地 3万亩，涉及1．86万人口的搬迁；核电项目用地将近 7000亩，涉及 2600人口的搬迁。在此背景下，妥善保护失地农民合法权益，对于构建和谐社会具有十分重要的意义。自2008年以来，防城港市以两大项 目为契机，就加强失地农民合法权益保护进行了可贵的探索与实践，工作效果获得外界较高评价。笔者以防城港市为例，就新形势下加强被征地农民合法权益保护的现实途径进行探讨。
　　一、 失地农民合法权益概念界定
　　目前国内法规政策对失地农民合法权益概念并未作出明确界定，国内众多学者对此研究的结论也不尽相同。根据我国城乡二元制社会结构特点，从集体土地对农民的社会保障替代作用人手，笔者认为失地农民合法权益是与土地相关联或附着在上的权益，包括知情权、申诉权、居住权、生活保障权、发展就业权、民主权。
　　二、防城港市 2008年以前对失地农民合法权益保护情况
　　2008年以前，防城港市与全国绝大多数城市一样，对失地农 民合法权益保护的工作方法与内容较为简单。一是安置途径较单一，基本上是采取货币安置加宅基地安置的方式，就业安置较困难；二是就业培训跟不上，农民创业缺技能；三是社会保障缺位 ，后顾之忧严重，长远生活没有得到有效保障。
　　造成以上局面的原因是多方面的。一是在法律层面，1999年施行的《中华人民共和国土地管理法》，只是确立了货币安置一种安置方式，其余基本上由失地农民自行解决；二是在经济层面，2008年以前的防城港市可用财力较少，无配套资金建立被征地农民社会保障体系，同时防城港市不多，能提供的就业岗位很少；是在政策层面，2004年起国家开始要求“妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”，但相关部门配套文件尚未下发，地方政府还无法出台具体操作办法。
　　三、新形势下防城港市对失地农民合法权益保护的探索和实践
　　2008年《中共中央关于推进改革发展若干重大问题的决定》强调“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。秉持“集体土地持有作为社会保障的替代，为农民提供了基本的生活保障”这一理念，防城港市以解决长久生计为突破口，积极争取政策、制定政策，自2008年起先后出台了系列规范性文件，实行以“土地换社保”，在征地中同步解决失地农民的居住、社会保障、发展就业等 3方面核心问题，全方位保护失地农民权益。
　　(一)依法透明征地，保障知情权、申诉权、民主政治权利。一是在征地前严格执行告知制度；二是依法签订征地协议；是按程序开展“两公告一登记”；四是坚持对涉及村组重大利益的事项，必须在其内部依法开会确定后再洽谈协商，保障失地农民知情权、申诉权、民主政治权利。
　　(二 )实行居住安置与城镇化相结合，保障居住权。防城港市高度重视居住安置，实行临时安置和永久安置建设同步推进，确保农民人心稳定。永久安置以城市居住小区标准的单元式公寓房安置为主，宅基地安置为辅，将居住安置与城镇化建设要求有机结合。在 2008年 3月即启动钢铁项目企沙镇万头临时安置点建设工作，安排人住420户1200多人，及时将需要临时安置的农 民全部妥善安排。同时抓紧建设永久安置点，缩短过渡周期，预计在 2010年元旦前就可交付公寓楼。
　　同时，实行财政补贴安置住房的兜底政策。被拆迁人选择公寓安置的，不管其原有房屋结构如何、面积多少，都能保证每家每户拥有人均 30平方米的一套住房，被拆迁户的住房及其他建(构)建筑物补偿款(含增加补助款)不足以抵付其按优惠价格购买每人 30平方米安置公寓房价款的，不足部分由政府补贴。
　　(三)建立被征地农民社会保障体系，实现生活保障权。一是将被征地农民纳入基本养老保障。养老保障资金按个人和集体 60％、政府 40％的比例出资，政府出资比例高于广西标准 l0个百分点。失地农民个人和集体一次性缴纳完 15年养老保障金约 24000元 ，年满 60岁后即可按月领取约 460元的养老保障金。二是被征地农民按身份参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗 。三是被征地农民按身份纳入城市居民最低生活保障或农村特困群众最低生活保障。 
　　(四)优化产业留用地安排 ，确保失地农民可持续。一是按防城港市规定，土地被征用后，给予各村组规划安排人均不超过 0．15亩的用地或不超过0．1亩的商业用地 ，给予每个村委会(居委会或社区)安排 10～20亩的土地，作为产业发展和公共设施留用地。留用地的征地补偿 、报批费用由市人民政府承担。二是产业留用地原则上安排在较好区域，如钢铁项目第一批产业留用地安排在靠近安置区的企沙客运站旁边，有利于产业发展。三是维持原有渔业生产条件。原有渔船停靠点被 占用的 ，当地政府会同渔港监督部门，重新安排渔船停靠地，使其能够在转产前继续从事海洋渔业生产。 
　　(五 )及时启动就业培训与安置，落实就业权利。一是对于临时搬迁出来的被征地农民，市政府组织安排公益性工作岗位，分配到各单位做临时性工作，每人月薪1000元，由财政出钱。二是同步加强被征地农民就业技能培训，妥善安置群众。三是市政府制定了《防城 港市安置被征地农民就业暂行规定》，规定今后落户防城港市的工业，均要安排相应数量的岗位供被征地农民就业。截至 2009年6月15日，已举办了30期技能培训班，培训 2926人，培训后转移就业 2133人； 共安排 391个公益性就业岗位，以供失地农民就业。
　　四、与展望
　　防城港市全面落实对失地农民合法权益的保护，实现了“文明征地、和谐搬迁”，征地工作进展顺利，确保了项 目建设的需要 ，同时失地农民心态平和，无过激行为，社会和谐稳定，得到广西区内外社会各界的广泛好评。自2008年以来 ，中纪委、全国及 自治区人大代表、政协常委等多次组团到防城港视察 ，均给予了充分肯定。防城港市通过严格执行征地程序，同步解决居住安置、社会保障、发展就业等 3方面核心问题，全方位保护失地农民合法权益，是符合国家政策要求的，对各地保护失地农民合法权益具有较好的借鉴意义。 
　　就目前而言，现行模式基本能实现“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的目标要求，但是从推进城市化、实现小康社会战略目标来看 ，对失地农民合法权益的保护还需要考虑以下权益： 
　　(1)失地农民参与分配土地征收转用后的土地增值收益。从社会公正角度看，土地征收转用后的巨额增值收益不加以公平分配不符合社会正义原则，失地农民有权力获得农地转用后的相当部分增值收益。在目前事实上还是城乡二元结构的体制下，属于农民部分的土地转用“涨价”是建立失地农民社会保障基金的主要来源。
　　(2)提供终身就业培训。在享受社会保障基金的基础上，劳动力应持续获得就业培训的机会，培训的技能应多样化和专业化，以保证失地农民不问断就业，生活水平持续有所提高，和谐融入到城市中。 
　　(3)加强对失地农民保障立法。随着时间的推移，失地农民人数会越来越多，将形成一个新的阶层，对社会稳定和健康发展将产生巨大影响。国家应为失地农民立法，在层面上固定提供最低生活保障、养老保障、医疗保障、培训机会以及救助机制。