煤炭领域决策科学化研究

　　【摘要】近几年来,我国煤炭安全生产问题严重,矿难事故频繁。对此,从中央到地方的各级政府都予以了高度的重视,出台了各项管理办法,加大了对煤炭行业的整顿力度。但是,在我国特有的制度影响下,我们往往从一个极端走向另一个极端。在强大的压力下,为了不背负责任,一些地区出现了“不生产为安全,不为安全”的观念。社会主义和谐社会是安定有序、充满活力的社会,合理的行政决策则是社会安定有序、充满活力的保障。在社会主义市场条件下,实现煤炭行业的可持续发展,取决于行政决策的制订和执行是否从政府职能出发,是否突显行业发展的特点,是否做到科学化、合理化。
　　【关键词】行政决策 政府职能 行政决策科学化
　　
　　失误的决策必然会带来巨大的损失,大跃进、人民公社化、文化大革命这些重大决策失误对我国社会经济造成的破坏,至今仍记忆犹新。然而,科学的行政决策一直是困扰我们的一个重大问题。在这方面,学界也做了大量的努力,但是始终是理论与现实差距过大,理论上的东西难以实现。尤其在煤炭生产领域,由于近年来我国矿难事故频发以及“官煤政治”的存在,导致了隐瞒事故现象的大量出现。对此,国家煤炭安全监督总局李毅中局长痛斥黑心矿主和腐败官员,指出一定要加大监管力度,严厉惩处一切违法乱纪分子。在中央的高度重视下,各地方政府根据中央精神,出台了各项政策,强调安全设施不齐全,安全检查不合格的坚决进行“关停并改”,对发生重大事故的下级政府实行“一票否决制”。2004年,贵州省某地区政府下发了关于整顿煤炭行业的政府文件。文件指出,一旦某一煤矿出现矿难,辖区内其余的煤矿都必须同时进行停产整顿。不论从哪个角度出发,矿难接二连三的发生是严重违背“生命最重要”这一人类最高准则的,是完全违背党的“以人为本”的“科学发展观”精神的。笔者看来,各地政府的初衷、做法都是正确的。与此同时,笔者从一个新的角度对政府的这种所谓“一刀切”决策进行了一定程度的分析。
　　
　　一、决策是强政治压力的产物
　　
　　詹姆斯•安德森在《公共决策》一书中对政策调适对象的服从问题进行了探讨,提出服从的原因包括:第一,政治社会化,即通过宣传、等手段将主导性的政治观念和要求转变成社会个人的行为规范。第二,利益衡量,当调适对象基于自己的判断,认为服从政策能给自己带来更大的利益、不服从政策将使自己遭受损失时,也会主动采取服从的积极态度。第三,避免惩罚,当调适对象明显感到不服从某项政策会受到惩罚时也会去服从。这个观点对地方政府的官员同样适用。地方政府官员既是地方上的调适者,又是中央政策的调适对象。作为中央政策的调适对象,他们面临强大的政治压力。部分学者认为,在这样的情况下,地方官员出于自身利益,必然不顾一切地进行干预,决策不可避免会有偏差。
　　
　　二、决策的不合理性
　　
　　部分学者对政府的这种决策提出了两点质疑:一是如果查出了安全隐患,那么之前政府在做什么,难道非要等出事之后才想到排除隐患。二是假如其他企业没有安全隐患,政府的整改决策就严重影响了企业的正常生产,经济损失必然严重,如此一来,政府的责任是否要受到追究。政府陷入了两难的境地。而在他们看来,与行政决策应遵循的原则相违背,与行政职能相脱离,是这一状况出现的原因。因为作为一种社会活动,行政决策有其遵循的原则,以此来引导、约束和规范行政行为,学界认为行政决策应当遵循以下原则。
　　1.发展中心原则
　　发展问题是当今国际社会所面临的一个共同主题。发展问题的极端重要性内在地蕴含和决定了我国现阶段各项行政工作的根本目标和中心任务,就是要加快经济社会的发展。因此,加快发展原则是最重要的方法论原则。应当指出的是,我们不能简单的把“GDP竞赛”同经济社会的全面发展划等号。
　　2.科学指导原则
　　没有先进的科学理论的指导,不掌握市场经济知识和科技知识,不具备较高的管理知识和文化素质,就不可能提高驾驭市场经济运行的能力,不可能做到科学决策,有效领导。
　　3.整体优化原则
　　行政决策的效益应当是整体优化,使决策所产生的结果与效应具有多元互补性和综合协调性。首先,要求行政决策必须能够加快生产力发展速度,最大限度地提高经济效益;其次,要求行政决策必须具有积极良好的社会效益。学界认为,科学的行政决策应当体现上述原则,而当我们认为决策是与上述原则相违背时,也就意味着决策是错误的:
　　(1)“一刀切”与“发展中心原则”
　　部分学者认为,发展中心原则高度概括了“发展是硬道理”的内涵,深刻体现了社会经济全面发展的高度统一。而“一刀切”决策作为“以不发展为安全”的体现,是与其完全不相符的。
　　(2)“一刀切”与“科学指导原则”
　　部分学者认为,“科学指导原则”要求必须重视科学理论、科学技术的作用。在对决策进行分析、判断、制订时,要以科学的理论予以指导,以科学的技术予以支撑,以科学的数据进行分析,并以科学的态度予以重视;而在决策的执行阶段,更是要做到从实际出发,善于思考。然而,“一刀切”决策本身就意味着不进行思考,不考虑实际情况,也是与“科学指导原则”相违背的。
　　(3)“一刀切”与“整体优化原则”
　　部分学者认为,决策所产生的结果与效应是多元互补和综合协调,这首先要求决策者的思维具有开放性,决策程序体现民主性。反观“一刀切”决策,决策者对“只要都关闭整顿就会完全避免事故”的盲目乐观,对国有煤矿和私人煤矿利益的毫不关切,已经背离了开放性、民主性,违背了“整体优化原则”。 　　三、与职能相脱离
　　
　　决策是组织为有效行使管理职能,根据实际需要,在可能的范围内,对各项事务做出的分析、判断、选择和决定。从这个意义上说,职能是决策的前提。那么政府在煤炭生产领域应履行哪些职能呢?在部分学者看来,主要有:第一,监管职能,《2005年煤炭研究工作要点》中提出靠市场机制和社会机制难以有效控制安全生产事故,故而政府的行政监管至关重要。政府的监管职能是执行,制定安全规章,颁布安全标准,其作用手段是对安全生产监管对象进行宣传,对发生的安全生产违法行为进行行政执法,强制其整改或追究其法律责任。第二,构建安全文化的职能,政府应积极倡导和宣传先进的安全文化,用安全文化来提高安全意识,使安全生产体现长期性和自动性。第三,一定的经济职能,即对煤炭行业的进行宏观经济指导。
　　部分学者从“职能是决策的前提”这一理论出发,指出在煤炭生产领域中的行政决策必须与政府职能相适应,合理地界定行政决策范围,逐渐转变决策理念、决策方式,达到与时俱进。同时,提出应当将决策纳入到整个职能体系中,科学地进行工作布局,合理地分配组织资源,使职能体系更为优化。而文中的“一刀切”决策是将精力和资源完全投放于监管领域的体现。这一决策方式造成了职能体系的混乱,各项职能间的互动深受影响。各种组织理论已经说明:职能要素不具有多元性,缺乏互动交流,就会造成资源的浪费,影响职能的有效履行。因此,他们认为“一刀切”决策是与政府职能相脱离的。
　　
　　四、与“公共利益最大化”相违背
　　
　　部分学者指出,政府部门行政决策的价值性原则体现在公共利益至上。公共利益至上,就是在行政决策过程中理所当然应该坚持一切以公共利益为重,实现公共利益的最大化。显然,他们眼里所谓的“一刀切”决策是与公共利益最大化相冲突的。他们认为要考虑以下几个问题。
　　第一,某一煤企发生矿难而要求所有停产整顿固然会消除部分安全隐患,但社会必然会因其不合理性而对政府行政能力产生的严重质疑;
　　第二,行政决策若造成过大的经济损失,并产生诸多危害,这一责任该由谁承担;
　　第三,在各地政府纷纷效仿这种“N-1=0”的决策模式情况下(即因一家煤企发生事故而对辖区内其余煤企进行整顿所带来的效用为0,N为辖区内所有煤炭企业),行政决策水平怎能提高,“经济社会全面发展”的目标怎能顺利实现。
　　通过上述分析,我们可以发现这部分学者不赞成这种决策模式。他们从科学决策应当具备的要素出发,将该决策方式称之为“一刀切”,并进行了驳斥。那么他们的分析是否准确呢?笔者认为,他们的观点是不成熟的。首先,他们没有考虑政府部门行政决策最重要的价值优先原则。政治价值优先,就是行政部门遇到政治价值、经济价值、社会价值等发生冲突时,在无法协调的情况下,应坚持政治价值的优先,而当前煤炭领域的政治价值,就是对煤矿工人生命安危的重视。其次,他们忽略我国部分煤矿主与充当“保护伞”的部分官员牟取暴利,而矿工工作环境恶劣,生命安全没有足够保障的现实,仅仅从理论角度加以分析,容易让人产生“是在为强势辩护”的想法。从上述分析来看,我们似乎又面临理论与现实相脱离的问题。但实际上,上述的分析为我们探讨行政决策提供了一个全新的思路,那就是要以科学的理论为指导,以对经济的宏观控制为手段,立足国情,综合运用各种学科的知识,全方位、多角度地认识行政决策,实现决策的科学化。
　　
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　　[1]岳福斌.煤炭价格与煤炭经济可持续发展.北京:社会科学文献出版社,2005.65-273.