对我国国家公务员制度实施过程中几个问题的思考
关键词：国家公务员制度 制度实施 法制化建设 范围（外延）分类
论文摘要：在我国国家公务员制度的实施过程中，公务员制度的法制化建设、公务员的范围（外延）、公务员的分类等几个问题，导致了具体实施过程家公务员制度不同程度地存在功能的失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离。重新审视《国家公务员暂行条例》，进一步探讨这几个问题，对完善公务员制度、加入*+,后中国公务员制度的创新，都十分必要和紧迫。
自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》，2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家公务员制度。
反思国家公务员制度实施的十几年实践，笔者认为国家公务员制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。有着由“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治”转变成公务员的范围（外延）过于笼统，公务员分类不科学；管理方式单一；管理制度不健全，用人缺乏法治；在某种程度上向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。全面建设小康社会和WTO下的公务员制度决不允许原有政府工作人员向国家公务员的过渡最终成为换“包装”、改“名称”。
本文拟就分析在我国国家公务员制度实施的过程中，导致具体实施过程中国家公务员制度不同程度地存在功能失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离的国家公务员制度的法制化建设、公务员的范围（外延）、公务员的分类等几个问题。
一、关于国家公务员制度法制化建设
从1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家公务员制度法制化建设的要求。
我们虽然已有几十个国家公务员管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对公务员制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家公务员的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。公务员法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。
特别是经过了十几年的实践，《国家公务员暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的制度，理应具有基本的地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在公务员具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。
改善这种状况首先要深刻认识到建立国家公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善公务员制度的基础。为此，今后我国国家公务员制度的完善必须在法制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家公务员”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为方面，涉及政治方面的不多。国家公务员的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“工作人员”、“行政工作人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家公务员制度，将国家公务员的概念写入宪法，并明确国家公务员的法律地位以及国家行政机关与国家公务员之间的基本关系。以此提高国家公务员立法的效力，强调国家公务员制度的重要性，以加强对国家公务员的监督与保障。有些国家已经把有关公务员的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家公务员制度十几年具体实施过程认真与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定公务员聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的公务员法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家公务员法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家公务员制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。
二、关于国家公务员范围（外延）
合理界定国家公务员的范围（外延）是对公务员进行科学管理的前提基础。
《国家公务员暂行条例》第三条规定：本条例适用各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。《国家公务员制度实施方案》进一步明确了实施国家公务员制度的范围（外延）包括：各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。从表面上看，国家公务员范围（外延）的界定比较明确，但实施过程中，弹性大、问题多。
1993年，中共中央发出[1993]8号文件通知，中国共产党的各级机关参照试行《国家公务员暂行条例》。1994年6月，中共中央又先后发出文件，通知人大常委会机关、政协机关参照执行《国家公务员暂行条例》，对民主党派机关和工、青、妇等社会群团机关的工作人员也要求参照《国家公务员暂行条例》进行管理，并强调参照管理工作要“抓紧进行，保证同步实施”。
这样一来，模糊了国家公务员队伍的概念，不适当地扩大了国家公务员的范围（外延），与建立国家公务员制度的初衷相背离。除却各级国家行政机关“按照”《国家公务员暂行条例》实施国家公务员制度之外，又增加了完全行使国家行政职能，但使用事业编制的单位“依照”国家公务员制度进行管理；党的机关、人大、政协、各民主党派以及部分社会团体机关“参照”国家公务员制度进行管理。这“三照”（按照、依照、参照）看起来按系统划分，比较清楚，但党、政、群、事业单位常常交织在一起，“几块牌子，一套班子”，很难分开。
党的机关、人大、政协、民主党派机关和工、青、妇等社会团体与国家行政机关担负的职能不同，其人事管理方面也有着各自不同的特点。由于除国家行政机关（政府）工作人员以外的其他类型的干部管理体制尚未出台，“依照”、“参照”国家公务员进行管理，在一定时期内是不得已而为之，是过渡方案，权宜之计。但是，如果这种暂时性的权宜过渡方案逐渐演变成为长期做法，那么今后不可避免地会重新走上以往那种“不同类型干部，同一模式管理”的老路。
因此，应该重申和严格界定国家公务员的范围（外延），在继续稳步推行与完善国家公务员制度的同时，全面推进干部管理制度的改革。借鉴国家公务员制度已有的经验，坚持具体情况具体分析，逐步建立起不同类型干部的多样化管理模式的新体制。2001年中共中央《深化干部人事制度改革纲要》的下发，给干部人事制度改革进行了总体规划。2002年开始推行的国家统一司法，也有望形成独立的法院、检察院等司法系统人员的分类管理机制，为党委、人大、政协和群众团体机关工作人员等原来“参照”或“依照”国家公务员管理的人事管理改革提供了重要借鉴。虽然现在法院、检察院招录机关工作人员仍是纳入政府招录国家公务员计划之中的。
三、关于国家公务员的分类
《国家公务员暂行条例》第九条规定：国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。!/#这样的划分没有体现“专业分工”这一职位分类的特点，而且《国家公务员暂行条例》对国家公务员只有职位分类，没有做出管辖分类，没有解决科学分类的问题。科学的分类是人事管理的基础，没有科学的分类，要想达到科学的管理是不可能的。
笔者认为，应根据国家公务员的产生方式及管理机构的不同，将国家公务员划分为政务类公务员和业务类公务员。事实上，应该说是“恢复”国家最初提出的把国家公务员划分为政务类公务员和业务类公务员。政务类公务员是指依相关、法规选举产生或任命的工作人员，其任职方式由党委组织部门依据相关法律或章程，选举产生或政治任命产生。业务类公务员是指除了由选举产生或政治任命产生的政务类公务员以外的公务员，业务类公务员按照《国家公务员暂行条例》进行管理。从英美等国的国家公务员制度建立过程，我们可以看出：实行“政事分类”、“两官分途”，正是公务员制度的本质内容和应有之义。公务员分为政务类和业务类，反映了当代人事管理一般的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管对公务员范围（外延）的界定有大（如法国、日本）、中（如美国、德国）、小（如英国）之分，但一般都将公务员分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（事务官）两类。将公务员分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常作法，也是实行公务员分类的前提条件，反映了人事管理的一般规律。
“‘两官分途’只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义”。把公务员划分为政务类与业务类有利于完善“党管干部”!和强化业务类公务员的日常管理；有利于改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等“家长制”现象，以及政府工作和建设中的某些短期行为；有利于在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，业务类公务员的管理不断专业化。
事实上，我国国家公务员未作政务类与业务类的划分是由于1989年政治风波后，不少人将推行公务员制度与“全盘西化”联系起来。虽然中央最后坚定地选择了国家公务员制度，但是对原有框架与具体内容作了部分调整，放弃了将公务员分为政务类与业务类的提法。
可见，我国国家公务员的分类采用了领导类与非领导类的划分，而没有采用政务类与业务类的划分是当时动乱的政治局势使然。事实上，这种只是为了适应当时紧张的政治形势和我国行政传统的过渡性划分在实际运行中也很容易走样，比如上一级非领导职务的人员对下一级非领导职务的人员实行“领导”，结果还是分类不清。
反映人事管理规律性的东西是客观的，并不会因为人为的因素而改变。如果说《国家公务员暂行条例》在最终审定时放弃了将国家公务员划分为政务类与业务类的构想是不得已而为之，那么在当前稳定的政治局势下，就应该遵循人事管理一般规律，大胆借鉴国外的人事管理经验，重申国家公务员政务类和业务类的科学分类，全面推进国家公务员制度。
四、结语
国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”
当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。
我们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。”只有全方位推进政治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的顺利实施以及创新提供一个良好的外部环境。
此外，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高度的社会流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设都影响着国家公务员制度的实施。一定要认识到一项制度的实施与完善不是孤立的，而是在一定环境之下进行的，是与其他制度、其他因素相互联系、相互影响的。要解决国家公务员制度实施中的问题，决不能“头痛医头，脚痛医脚”，要进行制度外环境的优化和制度外其他制度的建立与完善。
