排污权分配难题的新解答
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 排污权；交易；经济；公共品
化的深化和发展不仅给我们带来了经济的快速增长、物质生活的极大丰富，也带来了严重的环境污染。如何有效治理环境污染已成为各国政府和国际社会所不得不认真面对的紧迫问题。由于污染物排放的负外部性，各国政府不得不用行政和手段来治理污染、保护环境。然而，行政手段治理污染很难有效地计划污染排放标准，也很难激励企业减少排放。因此，在环保成本愈来愈高的今天，单靠行政手段治理污染已经不能够缓解越来越紧迫的环境形势。在这种背景下，排污权交易作为一项可供考虑的政策选择，开始进入决策者和研究者的视野。
排污权交易思想起源于科斯关于社会成本的讨论，上世纪90年代，美国等国家开始将可交易的产权引入水权、排污权等方面的分配中来，而我国排污权分配则刚刚起步。2008年1月国家环保总局发布了《排污许可证管理条例》(征求意见稿)，预示着我国也开始关注使用产权交易的方式对污染总量进行控制并逐渐减排。
一、“嘉兴模式”基本情况
2007年9月24日，嘉兴市政府出台了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》，首次提出了主要污染物排污权实行市场化交易的模式。嘉兴市环保局将会同该市财政、物价、经贸等部门联合组成市场调研组，根据上述主要污染物(化学需氧量和二氧化硫)排放总量指标、削减计划，确定获取污染物排放权的基价和市场指导价，由此展开交易。
2007年11月10日，嘉兴市排污权储备交易中心挂牌成立，终结了企业无偿占有环境资源的。在控制排污总量并完成年度减排目标的前提下，嘉兴市环保局鼓励涉及化学需氧量(COD)、二氧化硫等主要污染物排放的企业，通过市场交易流转排污权指标。
(一)排污权出让、申购的具体操作程序。在“嘉兴模式”中，排污权出让的具体操作程序是：排污权可转让方向储备中心提交主要污染物出让申请，储备中心受理后，委托环境保护行政主管部门对排污权出让方提出的申请进行审核确认，确认后，储备中心与出让方签订《主要污染物排污权交易出让合同》，并支付交易款项。
排污权申购的主要程序是：排污权需求方向储备中心提交主要污染物申购预约申请，储备中心进行初审，待需求方收到环境保护行政主管部门对环境影响评价报告批复文件后，储备中心与需求方签订《主要污染物排污权交易转让合同》，收取交易款项，环境保护行政主管部门向需求方发放排污权交易证。
根据嘉兴市的规定，排污权的购入量应达到建设项目新增污染物排污量的1.2倍(含1.2倍)以上，其中化工、医药、制革、印染、造纸等重污染行业应达到新增污染物排污量的1.5倍(含1.5倍)以上。
(二)初始排污权分配。根据浙江省环保局的要求，新建、扩建、技改项目新增主要污染物排放量，必须在总量平衡条件下寻找替代削减指标，即在污染物排放总量控制条件下，新增的主要污染物排放量，必须从已经占有环境资源的老企业在完成规定的减排任务后削减出来的减排指标中解决。
污染物排放总量控制的要求给“嘉兴模式”的诞生创造了条件，但同时也带来了初始排污权如何分配的问题。目前主要存在着两种思路，一是对所有企业收取污染排放费，即所有企业的污染排放权都不是无偿取得的。但我国现行法律对污染权排放没有任何规定，这就意味着如果对所有企业收取初始污染排放费，将使嘉兴市环保局陷入“无法可依”的境地。鉴于此，嘉兴市采取了另一种办法，承认所有企业既得排污，对2007年11月1日之后要求新建、改建、扩建项目所需排污权指标，则要求必须通过排污权交易中心购买取得。虽然，嘉兴市的初始产权分配绕过了排污权收费的法律空白，但也给新企业造成了不公平。
二、“嘉兴模式”的经济意义
(一)公共品悲剧的出路——“科斯定理”。资源无疑是人类共享产权的公共品，而正是因为公共品的产权共有的特性而导致了“资源破坏”和“过度开发”。对于这样的“公共品的悲剧”，美国经济学家科斯提出了著名的“科斯定理”。假设没有交易成本，或者交易成本很小，无论将产权界定给谁，只要产权明确，就一定能够通过个体间的讨价还价来实现整个社会的福利最大化。
如果经济中的企业都能够在这样的假设下自由交易排污权，那么经济就能按最有效率的方式实现减排，即由减排成本最低的企业来完成减排。而那些减排成本过高、经济效益低的企业则自然地在这样的运行方式下被淘汰。
(二)企业发展新契机。在“嘉兴模式”中获益的还有作为微观经济主体的企业。《第一财经日报》记者采访了嘉兴桐乡的马先生，马先生筹划上马一个年产1500万米高档针织面料印花生产线，但因一时没有二氧化硫排放量指标，在环评问题上“卡了壳”。柳暗花明的是，嘉兴市环保局近日开始推广的“排污权交易机制”，让马先生“看到了希望”。排污权交易极大地缩小了以往企业不停地跑环保部门要指标、拉关系的成本，使得真正能创造经济效益的企业得到发展的机会。
排污权可交易给企业带来了“减排”的积极性，有部分企业通过减排，将自己已经获得的污染排放权转让出去。企业从中获得的排污权转让费，不仅补偿了企业用于技术改进、环保减排的费用，也给减排技术成熟的企业带来了经济收益。
(三)“嘉兴模式”在全国推广的意义。目前，我国许多地区对排污权收费还处于“一揽子”收费的状态，即在达到环保标准的情况下，企业只需要交纳一定数额的费用，便可以没有限制地排放。虽然这样的制度简便易行，但这样的收费政策不仅无法实现污染物排放的总量控制，也没有改变环境质量的公共品属性，因此，环境保护也无法走出公共品的悲剧。在这种定额排放费制度下，企业自身没有激励更新工艺、引进先进技术、减少污染物排放。在这样的政策下，许多企业不惜以环境污染为代价，生产高污染、高能耗的产品，以牟取经济利益，就不足为奇了。
而“嘉兴模式”中控制了污染物排放的总量，意味着新企业、新项目的污染物排放权必须由旧企业、旧项目释放而来。同时，由于污染物排放按量收费，意味着追求经济效益最大化的企业，一定会对排污许可证价格与治污减排的成本进行比较，自动选择经济效益最大的方式，从而自觉地实现经济增长方式的转变。
“嘉兴模式”不仅给予了企业“节能减排”极大的经济激励，无形之中也约束了地方政府的行为。长期以来，我国衡量地方经济发展、考察地方政府官员政绩的主要指标是GDP。即使“十一五”计划，提出了要考察“绿色GDP”，也没有衡量“绿色GDP”的具体指标。地方政府的执政目标往往关注与经济中总产出的增长，而忽略了增长背后的环境成本。这样的例子在全国屡见不鲜。
事实上，嘉兴市采取“排污权交易”的方式来控制污染也是出于目前嘉兴环境状况的无奈。嘉兴地处太湖流域下游，自古就是鱼米之乡，但近年来因环境污染而成了严重的水质性缺水地区。根据嘉兴水利局的相关数据，进入2000年后，该市境内已无三类水体，四类水体占69.5%，五类(重污染)水体占30.5%，浅层地下水也遭到不同程度的污染。在环境质量日益告急的情况下，嘉兴市不得不采取这样的措施来控制污染物排放，并期望以此实现全市范围内的污染物减排，以拯救环境。
我国污染物减排收效甚微，除了我国目前技术条件、自身利益驱使等原因之外，地方政府没有将主要目光投向“绿色”，也是一方面原因。我国以往采取的行政审批决定企业污染物排放权的制度中，政府为了追求国内生产总值增加、企业效益提高，往往忽略环境保护，出现多批指标、多上项目等现象，使得GDP指标很难走向绿色。而“嘉兴模式”通过排污权储备交易中心，用市场的方式对排污权进行交易，将政府发放排污许可证的职责转变成了排污权交易的中介机构，就减少了政府政绩目标对排污权分配的影响，更有利于实现社会公众的福利最大化。
此外，排污权分配的市场化，使得环境保护第一次有了价格的衡量，为我们日后考虑对水源保护地进行经济补偿或者受污染损害的地区进行赔偿等环境保护政策提供了价格上的有利参照。
三、“嘉兴模式”存在的不足
(一)初始排污权分配之争。正如前文所述，嘉兴市在初始排污权分配中承认2007年11月1日以前已建成项目既有排放权，而要求新建项目必须全部通过排污权储备交易中心进行购买，新企业、新项目要获得排污权必须由旧项目释放出来。为此，在储备交易中心成立之初，储备中心还从排污权富余企业购买了一部分排污权。这种根据项目上马的时间区分企业是免费获得排污权还是必须购买排污权，无疑对新企业、新项目是不公平的。
由于我国目前没有关于排污权收费的，嘉兴市并不能通过出售排污权许可证的办法来进行排污权的初始分配。市场机制只存在于排污权在各个企业之间的二次分配。可见“嘉兴模式”中的排污权分配仍旧是市场机制不完善的分配方式。要实现排污权分配的彻底市场化，还有待于我国相关法律的完善。
(二)排污权定价之惑。在目前关于“嘉兴模式”的各种报道和嘉兴市政府发布的文件中，笔者看到嘉兴市排污权交易主要由政府规定指导性价格。嘉兴市规定企业之间排污权转让不能由企业之间私下转让，必须通过嘉兴市排污储备交易中心来交易，这也就暗含着排污权交易由政府定价的信息，意味着排污权价格存在着很大程度上的价格刚性。然而，什么是排污权的合理的价格?到底要将价格设定在什么水平才能既使排污量达到让社会合理的水平，又不损害企业的经济效益?
对政府来讲，要代替市场决定这样一个交易价格是一个难题。嘉兴市排污权交易机制设立时间短，我们还不能看到在这一价格刚性的条件下，排污权交易市场是否能实现一个基本均衡合理的水平，但排污权价格的计划性质和刚性实在是“嘉兴模式”运行的一个隐忧。
(三)全国推广的困难。虽然“嘉兴模式”从制度上给排污权分配带来了革命性的变化，但是要在全国范围内推广，仍存在着很大的阻碍。
首先，地区经济水平差异使“嘉兴模式”在全国推广具有困难。嘉兴市的经济发展水平远高于全国平均水平，嘉兴市小康社会总体实现程度超过83%，所辖5个县(市)全部进入全国百强县前32强。在城市竞争力研究会发布的“2006中国十佳和谐发展城市”排行榜中，嘉兴在国内289个城市中排名第6位。在嘉兴市能够顺利推行的“排污权交易”很难在经济欠发达地区推进，这是由于经济欠发达地区，生产水平普遍落后，人力资本存量较低。如果排污权费用估价较高，则经济欠发达地区的企业很难生存下来；如果排污权费用估价较低，则不能真正体现排污权交易费用的作用。
其次，各省市排污权分配很难平衡。如果要在全国范围内推广“嘉兴模式”，那么就需要在全国各省市之间进行排污权的分配。如果采取市场机制进行各省市之间的排污权分配，或者允许排污权在各省市之间进行交易，那么可以预见到，发达地区将买走绝大部分的排污权。落后地区则缺乏排污权、缺乏技术对生产工艺和环节进行改进，使落后地区陷入经济落后、技术停滞、缺乏资金购买排污权的恶性循环之中。在强调均衡发展的今天，落后地区也应该拥有同样的发展权利。在我国东西部收入差距已经日益显著的时候，如果在污染分配时“用钱说话”，将造成经济发展更大的不平等，阻碍社会的和谐发展。
四、建议
(一)完善法律法规。尽管目前我国并没有法律支持对企业排污进行收费，也没有法律支持排污权可交易。然而，我们认为“嘉兴模式”是我国制度建设上的重大进步。虽然只是在一个城市的范围内实现污染权排放的市场化，但这是中国环境保护的一次重要突破。环境保护和经济发展孰轻孰重终于不只是政府说了算，环境资源终于有了除了政府之外的配置方式，这种进步本身就足以让人欣喜。“嘉兴模式”是在改革过程中摸着石头过河走出的第一步。在嘉兴经验的基础上，需要通过完善立法，使排污权交易有法可依。
嘉兴市排污权交易的文件《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》(见附录)，并没有明确指出排污权价格如何制定，是否存在排污权交易买卖差价，政府出售排污权交易是否获利，利润如何使用等问题。要将“嘉兴模式”在全国推广，就必须要有详尽的法律法规，使环保改革有法可依。
(二)全国范围内进行排污量核定。在前文中我们指出，如果利用市场机制在各省市之间进行排污量交易是不可取的。但是，如果不对各省市排污量进行限制，那么就会出现各省市为了增加自己的财政收入、有利于自己的经济发展，多发、滥发排污交易权。然而，污染是没有地域限制的，A省的环境恶化必将影响B省甚至全国的环境质量。因此，必须在保证全国排污总量不增加的情况下，在全国范围内进行各省市排污权核定。这就需要由国家环保总局等部门根据各省的经济发展水平、环境现状、人口密度等多种因素对各省市排污量进行核定。再由各省市对市、县等行政单位核定排污标准。
(三)初始排污权分配改革。“嘉兴模式”中将排污权初始分配按项目上马时间进行差别对待，是在目前没有法律支持的情况下为了尽快使排污权交易出台的权宜之举。倘若要将嘉兴经验在全国范围内进行推广，这种不利于新项目的差别定价显然是不可取的。这种差别定价不仅不利于鼓励新投资、激发市场活力，也违背了市场经济的公平原则。初始排污权应该一视同仁地通过市场途径进行分配。但考虑到既有项目建成时间长，且已经通过环保部门合法地获得了排污权这一事实，可以考虑在初始排污权分配中给予老项目、老企业适当的补贴等方式保证已建成项目的利益。因此，将“嘉兴模式”在全国范围内推广之前，需要进一步对排污权交易机制进行改革，实现初始排放权市场化。
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