区域划分与环境可持续发展

　　关键词:行政区域　环境保护　可持续
　　论文摘要:阐述了行政区域的内涵,分析了行政区域划分对环境可持续发展的不利影响,提出了具体的解决方法。即:在全国范围内,环境保护部门实行人、财、物的纵向管理,地方政府配合工作的机构体系。
　　随着环境问题的日益严峻,各国政府都在积极采取各种手段解决环境问题。我国政府十分重视环境保护工作,把环境保护列为基本国策之一。环境立法体系逐步完善,环境治理的投入逐年增加,使我国在发展的同时,环境质量整体状况有所好转。但从局部分析,特别是跨流域、跨区域的环境质量状况有进一步恶化的趋势,环境污染状况不容乐观。有些地方经过多年的治理,耗资巨大,污染情况反而更加严峻。纠其原因可能是多方面的,但现行的行政区域体系划分也是重要的原因之一。本文分析了行政区域对环境质量的综合影响,并提出了相应的对策措施。
　　1　区域划分概况
　　我国的区域划分模式为:国家、省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)、县(区、旗)、乡(镇、街道)、村等。在我国省(自治区、直辖市)既有贯彻落实国家政策法规的义务,又有相对独立制定地方法规、条令的权利。因此,在贯彻落实国家政策法规的时候,由于各个地方的经济发展水平、环境条件、工作基础不同,必然在落实的深度、广度方面有所差异。另外,各省(自治区、直辖市)在制定各自的地方法规时,由于各地政府部门对环境保护的认识深浅不同,重视程度不同,环境质量现状不同以及地方保护主义意识的存在,相互比较难免存在较大差异。到市(地、州、盟)级行政区,由于经济基础不同,发展水平不同,对环境的损坏程度不同,致使环境保护工作在同一省内不同地区也有较大的差异。
　　由于我国的行政区域本身和一些机构具有相对权威性,容易形成为了各自的利益、政绩、权力而各自为政,我行我素。在对待环境保护工作的态度上,地方长官完全可能为了自己局部的利益而牺牲全局利益,以发展地方经济为理由,以保证职工就业为借口,忽视环境保护、环境治理工作,拒绝关、停污染。或者转嫁环境污染影响,以牺牲相邻区域环境质量为代价来繁荣本地经济与市场。国家投巨资治理的多个流域,效果不佳,环境保护有法不依、执法不严的根源就在于地方保护主义。而地方保护主义之所以存在,则因为区域划分各自为政的结果。
　　2　行政区域对环境可持续发展的影响
　　2. 1　区域经济发展模式差异导致环境污染
　　由于人为地划分行政区域,导致各个区域内地理位置、基础、环境资源、能源、设施、公众素质等发展经济的基础要素严重的不平衡,造成区域经济、社会、环境发展的不平衡。在国内,有东南沿海的发达地区,更有需要振兴的东北地区和需要崛起的中部地区及相对欠发达的西部地区;在同一区域内经济发展程度都有很大差异,广东的深圳与其相距百公里山区相比,经济发展状况、居民收入等两极分化极大。这种区域经济发展的基础差异给环境资源的合理利用,经济与环境的可持续发展带来明显的影响。发达地区由于基础好,优势多,经济发展大多采取可持续发展的、集约型发展模式,生态环境保护工作比较到位。而欠发达地区由于资金的缺乏,技术设备落后,为了单纯地追求经济增长,大多采取高投入、高消耗、低产出为特征的粗放型发展模式。为了当地经济加速发展,不顾冒环境污染的风险,引进被东部地区淘汰的、污染环境严重的工业项目,其结果只能是付出巨大的环境代价,来追求表面的经济繁荣数字,经济发展后劲严重不足。
　　2. 2　区域建设小而全导致环境污染
　　由于行政区域划分等原因,形成了我国各个行政区域内小而全的地方工业体系。这种工业体系很容易和环境因素形成冲突,一些环境污染严重的工业在欠发达地区遍地开花,尤其是一些乡镇“五小”企业,与国家大型企业争能源、争原材料、争市场。由于“五小”企业生产工艺落后,污染排放严重超标,环境治理形势严峻。这种对内封闭、对外排斥的工业格局,大大地限制了各种信息、技术、生产要素的相互交流与沟通,严重地制约着当地社会、经济、环境的可持续发展。
　　2. 3　行政管理水平的差异导致环境污染
　　由于行政区域划分以及经济利益的驱动,各个区域内部只追求辖区内部的经济增长,各自为政,区域内的行政领导只追求任期内的增长速度,看重局部和眼前的利益,尽量减少对环境保护的投入,导致本应由区域内部支付的环境保护运行成本转嫁到周边地区或下游区域,从而加剧了环境污染的现状。有些领导环境保护意识淡薄,无视环境影响评价、污染物排放总量控制等环境法规制度的存在,使得一些污染严重的项目得以违规建设,使当地本已脆弱的生态环境更加严峻。在环境污染治理方面,有些地区为了保护辖区内的一些污染严重的企业,有法不依、执法不严的事件时有发生。
　　2. 4　环境保护意识的差异影响公众参与积极性
　　由于区域内相对封闭,环境信息不对称,环境保护意识上的差异,加上人为的误导,使我国的公众参与环境保护事务的积极性不高。走过场,追求形式化,应付的成分多,追求实效的少。因为环境信息透明度不高,公众的知情权没有得到满足,在具体的建设项目造成环境污染时,公众与建设方之间、公众与政府之间的冲突时有发生。不仅造成巨大的经济损失,还使公众对政府在某种程度上失去了信任。
　　3　消除影响的措施
　　真正理顺行政区域管理与环境保护之间的关系,提倡按照办事,充分发挥行政区域的协调、管理作用,打破分割,树立大环境区域的概念,才能有效地减少或消除区域分割产生的环境问题。 　　3. 1　各行政区域内环境保护部门实行纵向管理
　　为了克服行政区划带来的弊端,环境保护工作应当在全国实行纵向管理结构,统一步调,一致行动,才能收到应有的效果。在行政分割的体制下,各地的环境保护部门很难发挥出应有的作用。例如:地方行政领导主抓的项目,即使有污染,下属环境保护部门也很难制止。如果环境保护部门由中央直属,实行纵向管理,情况会好转。在上马新建项目时,环境影响评价会真正起作用。
　　3. 2　按环境资源分布合理布置环保机构
　　一般的流域跨越多个省、市、区、县,各地环境保护部门要想统一行动,治理污染,难度大,相互协调困难,工作效率低。某条河流多年治理不好,区域划分造成的障碍不可忽视。如果设立专门的流域环境保护机构(其人事任免权、财政拨款渠道、人员的工资收入、福利待遇完全与地方政府脱离,由上级环境保护部门直接管理),专门协调管理该流域的环境保护事宜,有专人、专款、专门机构负责抓专项工作,各地方政府部门协助、配合,环境污染治理工作将会效果显著。总量控制措施也会得到有效的落实。
　　对区域政府领导班子的政绩考核除了指标外,还要综合考核资源生产效率、环境质量状况等内容。实行环境保护一票否决制度。要干部提高环境保护意识,从坚持可持续发展的角度来开展工作。环境保护的考核方式应充分注意到群众的反映和相邻区域、特别是下游地区的反映。对于以污染环境为代价创造的经济发展、市场繁荣,是不宜提倡的。
　　3. 3　尽快建立环境税收机制
　　通过税收机制,促进当地环境保护工作的开展。建立税率、税种合理的环境税征收制度,改环境保护、环境污染收费为收税。由于税法的严肃性和强制性等特点,可以适当地克服地方保护主义倾向在环境保护方面的不良影响。环境税收直接加大了污染行业、的生产成本,降低了其在市场上的价格优势,使环保产品、绿色产品有了与其竞争的公平环境,促进了环保企业的发展。
　　实行税收资金部分返还企业,以资助企业治理环境污染制度。既减轻了地方政府的财政负担、企业治理环境污染的资金压力,又可以调动企业搞好环境保护工作的积极性。对于生产工艺落后、设备老化、环境污染严重、治理无望的“五小”企业,在环境税收的重压下,关、停、并、转则势在必行。
　　3. 4　强化行业协会、学会的作用
　　充分发挥各种行业协会、学会等社会团体的作用,提倡行业自律,保护环境,淡化行政区域界线。积极开展宣传教育、学术交流、科技攻关、技术咨询、人才培养等活动,鼓励大家改变不良的生活方式、生产方式,善待环境,抵制污染。由行业协会出面组织公众参与环境事务的各种活动,有计划、有目的、有针对性地提高大家的参与意识,追求实效,不走过场。在全社会创造一种自觉保护环境,坚持可持续发展的工作、生活氛围。
　　4　结论
　　环境保护工作应淡化行政区域的概念,坚持按环境资源分布特征设立环境保护机构、环境保护实行垂直管理的原则,贯彻执行环境保护一票否决制度。提高领导者环境保护意识,树立大局观念,加强环境执法力度。我国的环境保护工作会上一个新的台阶。
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　　[1]郭镭,张华.生态文明及其发展对策研究[J].贵州环保科技, 2003, 9(1): 44~48.
　　[2]西部地区环境现状及其对策探讨[J].甘肃环境研究与监测, 2002, 15(2): 138~141.