论政府制度安排与甘肃省区域创新系统建设
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[摘论文要]区域经济的非常规是新技术和与之相适应的制度相结合的结果，政府在营造一个良好的、鼓励创新的环境中起到了基础的、决定性的作用。本文探讨了政府在区域创新系统中的地位与作用，在此基础上分析了甘肃省区域创新系统建设中存在的制度问题，并针对甘肃的特点提出了相应的改善措施。
区域创新系统已成为区域经济发展的一个极其重要的工具，是区域竞争获胜的一个关键因素，而赢得区域竞争优势是一个区域充分实现自身利益的根本前提。创新系统不仅是一种技术──经济结构，同时也是一种──制度结构，这意味着创新是经济主体间社会性互动的结构。要提升甘肃省的区域竞争能力，就必须立足甘肃省情，加快富有特色的创新体系建设。
一、区域创新系统理论综述
英国学者弗里曼（Freeman，1987）在1987 年出版的著作《日本：一个新国家创新系统》中首次提出了国家创新系统的概念，引起了各国学者的广泛重视。20世纪90年代以来，国家创新系统的研究进一步向区域创新系统延伸。区域创新系统是国家创新系统的子系统，是国家创新系统的基础和重要组成部分。库克（Cooke，1994）最早对区域创新系统进行全面的理论与实证研究，他提出区域创新系统主要是由在地理上相互分工与关联的生产、研究机构和高等机构等组成的区域性组织体系。魏格（W iig，1995）则认为，广义的区域创新系统应包括：进行创新产品生产供应的企业集群；进行创新培养的教育机构；进行创新知识与技术生产的研究机构；对创新活动进行、政策法规约束与支持的政府机构；金融、商业等创新服务机构。其他学者如阿希姆（A sheim ,1997）、卡希奥拉托（Cassiolato,
1999）、卡尔松（Carlsson，1999）以及国内学者李京文（2002）等也从不同角度论述了区域创新系统的概念。概括起来，所谓的区域创新系统是指在一定区域范围内，相互联系、共同协作的企业、高校、研究机构、中介和政府等创新主体构成的，在一定的制度、政策等运行环境中，以促进创新、推动区域经济社会发展为目标所形成的空间组织结构体系。
在这些研究中，强调政府在区域创新系统中的作用是区域创新理论各流派的共同特点。区域经济的非常规发展是新技术和与之相适应的制度相结合的结果，有效的制度安排使该区域在有限的资源条件下获得较快的经济发展。在区域创新系统中，政府在营造一个良好的、鼓励创新的环境中起到了基础的、决定性的作用。
二、地方政府在区域创新系统中的职能定位
以道格拉斯、诺斯、科斯为代表的新制度经济学派认为，经济增长的关键是制度因素，有效的制度安排会促进经济增长，否则会阻碍经济的增长。区域创新系统是区域内由参加新技术发展和扩散的企业、大学和研究机构以及政府中介组织和金融市场组成的，为创造、储备和转让知识、技能和新产品的相互作用的系统。该系统各环节之间由契约关系相约束，因此区域创新系统可以看成是发展企业和区域经济的一种制度手段。作为新制度的供给者，只有充分认识并有效发挥政府在制度创新中的主导作用，提高区域制度创新对区域经济发展的贡献度，才会积极推动区域经济发展。
（一）地方政府在区域创新系统中的地位
区域创新系统的创新活动是建立在市场经济基础之上的，市场是配置创新资源的基础性力量。然而，产权经济学研究表明，市场机制虽是一种高效的配置资源方式，其配置行为也会因为有限理性、机会主义行为和技术创新的不确定性等因素面临着较高的交易费用；此外，市场机制在公共产品领域也存在着“市场失灵”。因此，这就需要以地方政府为制度创新主体的公共产品服务来弥补市场的这种不足。地方政府在构建区域创新系统中的作用主要表现为：
1．地方政府对信息的拥有和熟悉可节约构建区域创新系统的成本。地方政府作为地方政治、经济、文化等各方面的管理才，十分了解当地的资源状况、市场需求、人才结构以及区域内各企业的技术和经营水平。同时，政府拥有各类政治、经济专门机构，决定了政府对当地信息、资讯具有某种程度的垄断性，其信息收集成本与单个企业相比，具有无可比拟的优越性，而且能确保信息的及时完整，避免或减少因信息不对称而导致的创新活动障碍。
2．市场体系的不完善决定了地方政府介入构建区域创新系统。在市场经济中，由于信息不完善而导致的市场失灵问题，可以通过政府的作用加以解决，从而促进市场的进一步发育和成熟，所以构建区域创新系统需要凭借地方政府的力量来推动。同时，市场体系得以正常运行的因素，如产权问题、公共产品提供问题以及诸多体系等都亟待明确、规范和解决，这也只能靠政府来推动。
3．创新活动的外部性迫使地方政府介入构建区域创新系统。创新企业的成果通过多种途径会产生溢出，导致技术创新的扩散，因而技术创新具有很强的外部性特征。目前在我国知识产权保护意识不强，不是所有创新活动都可以通过申请专利或以知识产权的形式得到保护，所以企业没有足够的激励进行充分的创新投入，往往宁愿采用模仿、学习等方式分享他人的创新成果。这种外部性的存在促使企业更多地选择“搭便车”，而不是主动地进行创新活动。在构建区域创新系统时，如何解决创新溢出的负效应问题，必须由政府介入以弥补市场的不足。
（二）地方政府在区域创新系统中的合理定位
政府和市场互补才能形成最有效的创新环境。因此，地方政府在区域创新系统中的合理定位应该是：一方面，充分尊重市场的作用，在市场机制能有效发挥作用的领域让市场充分发挥作用。政府应从竞争性较强的技术创新活动中退出，让企业成为此类技术创新的主体；另一方面，在市场失灵领域，地方政府应该充分发挥其有效职能。对市场失效或低效的领域，如投资大、风险高的、基础性、公共性很强的知识创新研究项目主要靠地方政府来投入。在创新基础设施建设、制度创新供给等方面地方政府具有不可替代的主导作用。
三、甘肃省区域创新系统中存在的制度问题
甘肃省属于资源型城市，而资源型城市的科技资源主要集中于资源开发企业。由于资源型产业技术专用性强，生产作业封闭，社会化程度低，导致技术外溢度较低。同时，资源型城市的经济发展和人员长期依赖资源开发企业，不但缺乏独立从事经济活动和创业的传统，劳动者也缺乏相应的技术，缺乏能组织与领导企业实现创新的人才。另外，资源型城市绝大多数兴起于计划经济时代，长期在计划经济条件下运行形成的路径依赖使城市的市场体系建设滞后，产学研合作创新受到制约。因而，甘肃省在区域创新系统建设过程中，政府具有企业、大学、研究机构无法替代的地位。
（一）甘肃省制度环境分析
甘肃落后于东南沿海地区，也落后于中部省区，这种迟效应成为甘肃经济社会发展中的一个非常不利因素。我国在改革开放和经济发展上采用了梯度推移的战略，改革开放的积极效应首先在东南沿海地区得到了体现，但使甘肃省在制度环境方面处于不利地位。此外，甘肃省在贯彻国家政策上往往表现出滞后性，稳妥有余而创新不足，一再贻误战机，使政策的价值难以充分体现，这样累加的结果使甘肃省能从国家政策上得到的利益极为有限。这也反映出当地政府和科研机构不仅创新意识和冒险精神不足，而且洞察社会发展趋势的能力也需要提高。
（二）甘肃省区域创新系统中存在的制度问题
甘肃省的科技体制改革步伐落后于全国，科技与经济“两张皮”的状况依然严重，科技创新缺乏活力。究其原因，主要在于创新制度的不完善。
1．创新法制与政策环境不完善。甘肃省在科技体制改革和科技创新等领域还存在一些法制空白：经济立法没有充分考虑科技发展的需要；政府采购政策、减免税政策对企业技术创新关注不够，对技术创新的激励措施不能切实贯彻落实，如关于技术开发中有关减免税政策，对成果、专利开发和实施中做出主要贡献的发明人给予奖励的国家规定，真正能够执行的单位很少；科技政策、法律的实施缺乏应有的监督机制和法定程序；风险投资机制尚未全面建立，缺乏适合中小企业技术创新特点的贷款政策和信用保证制度；公众对政府提出的公共政策的信任度不高；知识产权保护的法律意识还相当淡薄，对技术权益的保障机制和措施不够有力，研究开发单位在技术开发合作中的经济利益难以保证。
2．科技基础条件平台建设相对滞后。从整体看，甘肃的科技基础条件还比较薄弱，缺乏整体布局和有效的宏观管理，条块分割严重，资源分散，利用效率低，缺乏整合；共享和服务体系才开始建立，共享机制尚未形成；管理方式传统、落后，有限的资源得不到合理的利用，难以为提高甘肃省的创新能力提供有力保障；对无形资源认识严重不足，导致物质保障系统薄弱，信息保障系统缺乏；基础设施建设投入严重不足，仪器、设备更新速度缓慢，现有资源品质不良。
3．政府的主导作用和市场机制的基础性作用有待进一步发挥。在推进区域创新建设的过程中，政府对营造环境承担着主导作用。但从甘肃省的实际情况目前来看，一方面政府的主导作用发挥不够，另一方面市场对创新资源的基础性配置作用还未充分发挥，政府的越位和缺位并存，难以实现科技资源的高效配置和综合集成。例如，企业集聚是区域创新的一个重要途径，但是甘肃省的企业集聚的创新环境缺乏政府的规划和引导，使得企业特别是中小企业的空间集聚程度低，产业集群创新能力十分薄弱，导致创新成本较高，产业配套协作发展水平低，产业内部缺乏合理的竞争创新；部分大中型企业孤立发展，多数县区缺乏带动发展的增长极，专业化村镇很少，影响了区际交流，降低了知识流动的速度和市场化发展的进程。 4．产业结构与创新活动错位，使得创新活动和产业活动难以互动。甘肃省一直被认为具有较强的科研实力，其来自于：技术实力比较雄厚的中央在甘的科研院所；以兰州大学为代表的具备较高科研水平的高等院校；具有较高技术水平的“一五”期间国家投资在甘建立的十六项重点工程；在当时具有较高水平的“三线”建设中建立起来的大量军工；50－70年代建立的省属科研机构。所以，尽管甘肃省研究力量不一定强，但门类比较齐全。1989年前后，科技部在评估全国各省区科研实力时，甘肃名列全国第9位。但事过境迁，目前甘肃的科研实力已经排在了全国省市之后位。
甘肃省科技力量的分布与产业结构匹配性较差，尤其是代表21世纪产业前沿的生物工程、信息、生物制药、新能源等产业领域的科技创新能力非常弱，使得此类产业层次低，难以形成竞争优势。
四、甘肃省区域创新系统建设的制度安排
综上所述，制度安排的缺失是造成甘肃省区域创新系统不完善的重要原因。因此，要建设高效的区域创新系统，甘肃省需要通过制度安排来优化创新系统结构，提升系统的功能，从而为区域社会提供技术的动力支撑。
（一）加快科技体制改革
甘肃省应加快滞后的科技体制改革，建立开放流动的院地、院企合作平台，催生市场机制引导下的产学研利益共同体的形成。
1993年国家为了解决科技、经济脱节的问题，提出建立产学研联合工程，推动产学研结合，旨在缩短科技成果产业化的路径，消除科技与经济部门之间的体制性障碍。近年来，甘肃省政府与院达成了院地合作协议，企业及有关市地政府与高校和科研机构也达成了一些合作协议，通过政府的推动，使国内、省内具有开发实力的科研机构的科技力量、科研项目和成果与甘肃省的企业合作，促进企业创新能力的提高和竞争力的提升。应该说，这种合作取得了一定的成效。但是，这种产学研结合的运作方式依赖于政府的推动，运作模式在新形势下已不适应。当前，甘肃省的产学研结合应该是建立产学研共同体，将产学研结合到一个实际载体上，这种共同体成立的基础是市场机制作用下的利益机制，其存在的表面形式是一个经济实体。这样，既能保障产学研合作各方的利益，体现市场经济的激励机制，又能形成稳定的投入机制。企业愿意投入甚至敢冒风险地投入，是由于投入一旦成功，其收益是确定的；科研机构和高校的科研力量也由于利益机制起作用，会尽心尽力地为共同体作好研发工作。
（二）建立与市场经济发展和区域创新系统要求相适应的制度环境
1．创新的产权保护制度。由于创新活动的外部性，竞争者宁肯采用模仿、学习等方式分享他人的创新成果，也不愿意花费高额的成本和冒可能失败的风险单独进行创新活动。这种外部性的存在促使企业更多地选择“ 搭便车”，而不是进行主动的创新活动。因此，甘肃省应全力推动专利法和知识产权法的贯彻执行，以有效推动和保护创新活动。
2．创新的激励与引导制度。甘肃省可以通过政策（如优先贷款、优惠贷款、设立创新风险投资基金等）、财政政策（如对创新的奖励、对研究与开发的投入、拨款等）、税收政策（如对创新项目减免税等）、分配政策（如从利润中提取创新基金等）来激励创新主体的创新欲望，为区内创新主体营造良好的鼓励创新的外部环境。如在财政政策方面，甘肃省应将调整的重点放在财政对R&D的支出政策上。借鉴发达国家的经验，R&D的投向重点应放在引导企业提高竞争力，引导企业间以及企业与其它创新主体间的合作；改变过去更多地投入大企业，转向投资中小企业。因为，中小企业对创新需求高，对小量R&D投入的反映敏感。
同时，甘肃省可以通过地方产业政策（如优先发展高科技产业政策、产业结构调整政策）、科技政策（如科技进步政策、技术市场政策、人才交流政策、技术引进政策、对研究与开发支持政策等），使创新主体明确国家及本地区倡导的技术发展领域和鼓励方法，从而促进甘肃省新兴产业和高新技术产业的发展。如在完善支持中小企业发展政策方面，甘肃省可以设立面向中小企业的专项贷款和面向高新技术企业的风险投资机制，为中小企业创新、创业提供良好的资金供应环境；设立专门资助中小企业研究与发展的计划，无论是政府科技计划的实施、工程中心的建设、企业技术中心建立或是技术改造贷款，都应不论企业规模大小，不论所有制形式，平等对待。
3．创新的政府采购制度。采购政策是地方政府为了扩大创新需求，刺激和保护创新供给的一种制度安排，可以有效降低创新企业进入市场的风险。甘肃应对区域内处于产品或产业生命周期早期阶段的创新项目实施政府采购，从而有效拉动对创新产品的需求，形成创新的买方市场，以有效保护那些处于创新成长期的企业并使其快速成长。
4．创新的风险投资制度。风险投资在促进高新技术企业产业化及高新技术企业创业方面的作用已经被普遍承认，风险投资政策是为了解决地区内企业的创新风险分担和新建创新企业的融资难的问题所采取的一种制度安排。甘肃省应通过财政以长期股权投资的方式提供给创新企业长期的风险投资资本，来分担企业创业和创新的风险。
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