试论“过期罚款”的废止

　　[关键词]过期罚款过期限权　诚信制度
　　[论文摘要]图书馆长期实行的“过期罚款”制度由于其不具备罚款的主体资格，欠缺依据，并且违背了图书馆的平等精神，应予废止。对读者的过期行为应采用过期限权来处罚，并利用诚信制度进行规范。
 
　　在当前图书馆的书刊借阅管理中“，过期罚款”起着十分重要的作用。尽管也曾有过一些争论，但从馆员到读者，大多对这一延续多年的处罚措施已经习以为常。然而，近年来随着我国法律建设的逐步推进，“过期罚款”越来越成为读者诟病的对象，常常成为引起读者不满情绪的导火索。
　　1“过期罚款”的实质
　　“书是为所有人用的，任何人都无权无限期地占用图书馆的”[1]。这就要求图书馆的书刊必须有序地流动起来，最大限度地发挥它的作用。然而，读者将书刊借出图书馆后，却常有过期未还的现象发生。为了保障图书馆的正常运行，保护绝大多数读者的合法权益，图书馆必须采取一定的措施，督促读者按期归还，以利于书刊的有序流通。于是“过期罚款”作为一种简单易行的办法，便流行于国内外图书馆界。可见，“过期罚款”的实质就是为了保障书刊的有序流通，对读者违规后的一种事后惩罚措施，并且是以手段作为唯一的处罚标准。
　　2“过期罚款”的缺陷
　　2.1图书馆不具备罚款的主体资格
　　按照《中华人民共和国行政处罚法》规定“，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”[2]，也可以在其法定权限内委托符合相关条件的组织实施行政处罚。可见，罚款的主体主要是行政机关，并不是所有的组织和个人都有罚款的权力。目前，图书馆还不符合这些条件，不具备罚款的主体资格，无权制定罚款措施。事实上，这种法律意识在大众中已逐步深入，比如，以前在商店里面经常看到醒目的“偷一罚十”、“偷一罚百”等惩罚性标语现已基本绝迹，可见他们已经认识到自己不具备执法的主体资格。然而我们的图书馆却仍然顽固地坚持这一违法措施。
　　2.2罚款标准混乱，于法无据。
　　当前图书馆界对于“过期罚款”的标准十分混乱，各馆不一，如哈尔滨大学的罚款标准是每日每册0.05元；重庆大学图书馆是一般图书每日每册0.10元，社科类新书每日每册1.00元；东北师范大学图书馆为每日每册0.05元……。按理，出台这种涉及面广的处罚措施，必须做到有法可依，方能以理服人，然而遗憾的是，笔者到目前为止还没有找到相应依据。其实这也很正常，假如国家出台了相应政策，那么各馆的处罚标准也不会这么悬殊了。当前有研究者将2002年部颁布的《普通高等学校图书馆规程》第20条“高等学校图书馆应教育读者遵守规章制度，爱护文献资料和图书馆设施。对违反规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理”作为图书馆过期罚款的依据[1]，这比较牵强。按照该规定，违反了图书馆的规章制度，将“按照校纪、法规予以处理”。而笔者查阅了许多高校的规章制度（不是高校图书馆的规章制度），均没有相关过期罚款条文，甚至连涉及到学校生存的学生学费有没按期缴纳，也没有罚款的规定。因此，这里的“校纪、法规”，决不是罚款的代名词，不能将它作为过期罚款的依据。在现实生活中，一般说来的“校纪、法规”，决不是罚款的代名词，不能将它作为过期罚款的依据。在现实生活中，一般说来，过期将被收取一定的滞纳金，但“滞纳金不是罚款”[3]，其收取比例很小，这和图书馆动辄1角、5角甚至1元的罚款是不能相比的。还有学者将读者的借书行为认定为一种有时间限制、有违规处罚措施的协议关系，以期将《合同法》作为其处罚的依据，并将“过期罚款”更名为“违约金”，以避开图书馆无罚款主体资格的问题。然而，根据《合同法》规定，“约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者促裁机构予以适当减少。”[4]也就是说，违约金是对其造成损失的合理反映，不能过高，其标准必须经过核算、相关人士“听证”并取得物价部门批准后，方具有法律效力，绝不是象目前的图书馆界这种做法，自己定一个标准，读者必须无条件地缴纳过期“违约金”。提出将“罚款”改为“违约金”的学者实际上并不真正了解《合同法》，一个没有法律依据的合同是没有效力的，只有那些“依法成立的合同”[4]，才具有法律效力，《合同法》本身并不能作为过期罚款或者是收取违约金的法律依据。同时，根据《消费者权益保护法》的规定，“经营者不得以格式合同、通知、声明等方式作出对消费者不公平、不合理的规定。”[5]而图书馆制订的有关“过期罚款”的规定，含有逃避法定义务、减免自身责任等不平等条款，当属“霸王条款”。
　　2.3违背了图书馆的平等精神
　　《公共图书馆宣言》明确指出“每一个都有平等享受公共图书馆服务的权利”[6]“，图书馆的本质是为消除知识贫困、维护知识平等而存在的”[7]，平等精神是图书馆的基本精神，“是图书馆精神的精髓”[8]，它“从知识、信息的角度维护了社会的公正”[7]。但我们长期实行的过期罚款制度却破坏了这种公平性，使读者处于一种不平等的地位。一些有经济支付能力的读者完全可以不考虑过期后的罚款问题，长期将书占为己有，因为他们可以“合理合法”地用钱来“摆平”。除了不公平外，还必将导致图书馆的罚款标准越来越高。按照部分图书馆人的理解，就是要罚得他心“疼”，让他不敢再超期。试想一下，如果我们的政府也照此模式执政，那我们的社会除了“钱”之外，还会有什么？还有公平可言吗？！对于高罚款，别的不说，就是在执行过程中，也会出现许多的“尴尬与困顿”[9]。可以说，“过期罚款”受益最多的是强势富有群体，而对于那些真正需要书刊的弱势贫穷群体却极不公，人为制造了图书馆书刊利用的不平等。
　　3借阅过期的有效处理方式
　　由于过期罚款具有先天缺陷，在法制逐渐健全的今天，已到了废止的时候。笔者认为，为有效解决读者书刊外借过期问题，可以在合法、合理的基础上，采用过期限权的方式进行处罚，并利用诚信制度进一步规范。但由于目前图书馆界还少有这方面的实践，因此，笔者只能提供一种思路，以期起到抛砖引玉之效果。 　　3.1过期限权
　　所谓过期限权，就是采取限制读者借阅的方式来处罚过期行为，限权分为限制借阅册数和限制借阅时间两个方面，它是图书馆处罚书刊过期的主要手段。比如某馆读者可外借图书5册，假若其有2册图书超期35天才还，首先在其超期未还期间，停止享受图书馆的一切服务，归还后在未来35天内，最多只能享受3册的外借册数（即5册减去超期的2册），35天后，他仍然可享受5册的外借权利。当然，具体的限权措施可根据各馆的实际情况来定。
　　采用过期限权的处罚措施，将避免“过期罚款”带来的相关问题。由于图书馆拥有对读者的借阅册数和借阅时间的管理权限，不涉及的相关限制性规定，能够做到于法有据；更为重要的是，它保护大多数读者的借阅平等权利，你再有钱，也买不回对某册图书的长期“合法拥有权”。
　　3.2诚信制度[10]
　　诚信制度是对图书馆书刊借阅的一种辅助管理措施，其总体思路就是对读者的借阅行为进行全程跟踪记录，并设计相应的分值，对读者遵章守纪行为进行加分，而对违规行为如超期等进行减分，并在图书馆的权限范围内，对诚信全值高的读者给予一定的图书馆特别服务，而对于诚信分值过分低者，则可限制其某方面的权利，从而引导读者讲究诚信，遵守图书馆的规章制度。
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1安贺意,李广慧.浅析图书馆“过期罚款”[J].图书馆建设,2006(2):12-13
2中华人民共和国行政处罚法[Z].
3滞纳金不是罚款[Z].
4中华人民共和国合同法[Z].
5中华人民共和国消费者权益保护法[Z].
6国际图联/联合国教科文组织.公共图书馆宣言(1994).见:国际图联/联合国教科文组织.公共图书馆服务指南[M].上海:上海技术文献出版社,2002.5
7范并思.公共图书馆精神的时代辩护[J].图书馆学报,2004(2):5-11
8唐泽霜.聚集精髓——谈图书馆精神中的平等精神[J].图书馆,2005(5):23-25
9谢鸣敏.图书馆规章制度执行中的尴尬与困顿[J].图书馆建设,2006(2):78-80
10高红阳等.高等图书馆图书滞还现象的博奕分析[J].图书馆建设,2005(5):85-87