电信产业的政府管制行为分析

　　关键词：政府管制行为；有限理性；偏好；电信产业 

　　论文摘要：通过简要分析政府有限理性的具体属性，认为政府与个人一样在管制行为中会受到有限理性的约束。其次，通过构建政府效用函数，对有限理性约束下的政府管制行为进行了模型分析，认为政府的管制行为是其行为属性和偏好共同作用下的结果。对有限理性约束下的政府管制行为的分析，尽管与其他政府管制在研究思路和分析进路上存在较大差异，但仍然对从另一侧面加深理解政府产业管制行为具备一定的意义。 
　
　　 
　　一、政府有限理性的属性理解 
　　 
　　理性人假设作为主流经济学的研究支点，对公共经济学的理论研究也产生了深刻的影响。一直以来，主流公共经济学理论都存在或明或隐地从经济人个体理性直接外推集体理性存在之可能性与合理性的痕迹。然而，理性经济人假设由于不符合现实的假设前提受到了经济学家的质疑和批评。马尔萨斯(1992)、凡伯伦(1964)、西蒙(1989)都曾从不同侧面批判了理性假设。在此基础上，奥尔森(1971)通过研究集体行动的逻辑发现，集体理性并不和集体规模成正比；阿罗(1973)也在有限理性的基础上考察了组织的极限。这些思想是我们理解政府行为属性与行为动机的思想源泉。 
　　从行为属性来看，政府作为有限理性个体的集合，其能力和认知能力也是有限的，也会受环境和信息的制约，因此，政府的决策行为存在一定程度的有限理性倾向。对此，何大安(2006)从理性与非理性融合视角对这一点做了充分的论证，在他看来，政府的管制行为是一种理性占主导地位，但也经常夹带一些非理性选择的行为过程。从行为动机考察，政府目标函数的抉择包含两个层次：一是政府官员的个人目标函数与政府机构之集体目标函数的抉择，二是多元目标函数与单一目标函数的抉择。就政府官员的个人目标函数与集体目标函数的抉择而言，由于政府的行为很大程度上体现为政府最高管理者的行为与人一样，并不具有完全抽象的机构利益。因此，当我们试图通过构建效用函数来描述政府的管制行为时，选择个人目标函数是一种比较逼近现实的做法。就多元目标函数与集体目标函数的抉择而言，尽管政府官员可能存在通过管制实现个人目标的机会主义倾向，但是上级政府的业绩考察压力以及实现晋升的动力又一定程度上决定了政府官员不可能完全不顾及政府集体目标的实现程度。从这个角度理解，政府的管制过程在某种程度上可以理解为官员的个人目标与集体目标的权衡过程，即其目标函数是多元的，包括个人目标向量和集体目标向量。 
　　进一步联系政府的行为目标展开分析，主流经济学通过把效用最大化与理性经济人假设联系起来，利用抽象的数理推导把主体效用的实现过程简化为一个约束条件下的求极大值的计算过程；新制度经济学受西蒙的影响倾向于认为有限理性下主体难以实现效用最大化，只能实现“满意”或“次优”；行为经济学则认为受非理性行为的扰动，理性约束下的主体有可能产生效用负值。与主流经济学相比，新制度经济学和行为经济学基于对现实主体行为的考察否定了主体实现效用最大化的可能性，但是他们的思维模式并没有完全跳出主流经济学的逻辑框架，也存在利用效用实现程度来评价行为属性的倾向，在否定主体实现效用最大化的可能性的同时也一并否定了主体以最大化效用为初始设定目标的合理性。在笔者看来，政府的管制行为与个体行为一样，存在激励机制或动力机制问题，是以效用最大化为目标的，只不过构成政府效用来源的向量构成更为复杂而已。 
　　本文正是基于对有限理性的政府管制行为的这些属性理解，以我国电信产业为例，对政府产业管制行为所做的分析尝试。因此，我们将首先对有限理性下的政府管制行为进行分析，并在此基础上以电信产业为例做简要的实证解说。有必要加以说明的是，与其他研究政府管制行为的相关文献不同，本文并不以理性假设作为分析的既定假设，而是沿袭制度经济学的分析思路，以比较符合现实规定性的有限理性作为本文的分析前提，并对有限理性约束下的政府管制行为做模型解说。 
　　 
　　二、政府产业管制行为的有限理性约束 
　　 
　　(一)政府管制行为之效用函数的构建 
　　正如前文所述，政府的效用函数包括个人目标向量和集体目标向量，具体包括两个维度、三个变量。两个维度即物质收入和非物质收入，其中，物质收入包括税收与权力租金，非物质收入主要是指闲暇带来的心理满足。权利租金主要取决于政府官员的地位，政治地位越高，对微观主体的影响力就越大，就越有可能实现更多的权利租金。根据冯曲等人(2002)的研究，政治地位是由官员的努力程度及其位势共同决定的，如果以A、e、p分别表示政治地位、努力程度与位势，其中，0　　假定g1、g2、g3分别表示政府对闲暇(1－e)，税收t以及由政治地位(A)带来的权力租金(epr，0　　有必要指出的是，与纽曼和摩根斯坦的期望效用函数不同，我们使用由政府之意识形态决定的主观偏好系数，而非客观概率来表征效用函数，就此而言，该效用函数吸收了卡尼曼和特维斯基之价值函数的某种思想精华。 
　　 
　　(二)模型分析 
　　在完全理性框架下，政府的管制行为不会受有限理性的约束，只与努力程度有关，努力程度越大，某种程度上说明政府越倾向于采取管制行为。 
　　我们不难看出，政府的均衡努力程度由其对闲暇以及权力租金的偏好共同决定。如果政府偏好闲暇，则它的努力程度就低，也即越有可能默认产业自发发展；相反，如果政府偏好租金，则它的努力程度就高，也即越有可能对产业发展实行管制。这种不考虑理性约束的方法是一般文献分析政府行为的通常做法，这种做法的合理性随着理论界对有限理性接受程度的提高而不断受到置疑，但是，现有文献中真正把有限理性作为约束条件糅合到政府的管制行为分析中的却是凤毛麟角。 
　　在笔者看来，有限理性约束某种程度决定了政府官员不可能具有完全的认知能力和信息去做好每一个决策，它必须做出选择，在不同的工作中分配有限的理性，以实现尽可能大的效用。就某一特定产业而言，政府一般把有限理性分配在三个方面，即分析k、e、r的具体数值，而如果分配在这三方面理性的权重分别为a、B、θ，则a、B、θ就相当于e、k、r的“影子价格”，“影子价格”越高，说明这方面工作需要越多的理性。 
　　结合(1)、(3)，政府管制行为可以被抽象为一个约束条件下的求极值过程。利用拉格朗日定理求解。 
　　其中，A为拉格朗日系数。短期内，政府的偏好是相对稳定的⑦，即g1、g2、g相对稳定。则从(5)、(6)式，我们可以看出，如果k或r越大，政府分配在这两方面的理性就越少，这说明政府倾向于放任产业自由发展的可能性就越大；反之，如果k或r越小，政府“花费”的理性就越多，这说明政府倾向于采取或已经采取了管制产业发展的政策。(4)式稍微复杂一些，但含义还是清楚的。政府官员对闲暇以及努力程度的偏好其实是一个问题的两个方面，在偏好既定的情况下，闲暇越多，就需要花费政府官员越多的理性，这是因为政府需要额外决定如何通过消费这些增加的闲暇来获取最大的心理满足。而政府在这方面花费的理性越多，分配在另两方面的理性就越少，也就表明越倾向于放任产业自由发展。 
　　上面的结论是在我们假定政府偏好既定的前提下得出的，是一种短期静态分析。随着时间的推移，环境会相应地发生变化，政府的偏好也会随之进行适应性调整。为了动态地体现这种偏好的改变对政府政策取向的影响，我们对(4)、(5)、(6)式做相应的调整得。 
　　从长期来看，虽然政府官员的偏好会相应变化，但理性分配则会随着政府管制经验的丰富出现某种路径依赖倾向，这一定程度上使得a、B、θ在不同时期趋于相对稳定。为分析方便计，我们假设a、B、θ不变，则政府偏好的变化主要取决于e、k、r的变化。(7)、(8)、(9)式清晰地表明，政府对税收、闲暇、政治地位的不同偏好会直接影响其有限理性的分配，从而影响政府管制行为。 
　　综上，由于政府管制行为同样会受到信息、计算能力、环境确定程度的影响，其管制行为同样存在有限理性的规定性，在具体的产业管制行为中，会受特定时期的特定有限理性约束，以及不同时期的不同偏好影响。下面我们将通过分析电信产业结构变迁中的政府管制行为，对该结论进行简单佐证，并对这种有限理性约束对政府管制行为之结果做必要的附加说明。 　　三、从电信管制变迁理解政府管制行为的属性约束 
　　 
　　传统的产业组织理论大都倾向于认为，电力、航空、铁路、电信、燃气等行业属于垄断产业，这在很大程度上也是早期各国都对这些“自然垄断”行业采取国有化经营的办法，并对行业准入做了许多行政性规定的理论基础所在。然而，随着技术的快速以及这些“自然垄断”行业发展的低效率以及严重亏损等情况的凸显，越来越多的学家对它们的自然垄断属性产生了怀疑。许多西方国家也开始采取针对性措施放松管制，逐渐把竞争引入这些行业。通过这两种迥然不同的变化，我们发现，准确掌握特定行业的具体属性在某种程度上成为政府能否采取恰当的管制措施的前提。但是掌握行业属性不仅需要政府具备强大的认知能力和信息量，同时也会受到环境确定程度的影响，就此而言，分析我国电信产业管制变迁是理解政府管制行为的属性约束的有力证据。 
　　联系我国电信业来展开分析。在电信产业产生伊始，由于巨额的固定投入以及比较狭小的市场空间，其自然垄断地位得到广泛认同，政府也对电信市场的准入进行了行政管制，这客观上使得此时电信产业的自然垄断程度比较高。然而，随着电信技术的飞速进步(如电算能力的扩大、信息传输成本的下降、微波通信技术以及电信和电算的趋同等)突破了原有的技术基础，大大提高了对原有技术的替代性，这使那些掌握新技术的进入电信产业成为可能；另一方面，市场规模的扩大使得电信企业很难在下降的平均成本区域满足所有的市场需求，而由于单一的电信企业难以覆盖我国广阔的市场，这导致许多其他企业纷纷抢占那些空白市场；此外，电信经营业务范围的扩大，也增加了电信市场的可竞争性(黄中文等，2003；汪向东，1999)。由此，随着技术进步、市场规模的扩大以及电信经营业务范围的扩大，电信市场的自然垄断程度不断降低，可竞争性也不断增强，这某种程度上也是电信市场的自然垄断地位受到怀疑的根本原因所在。值得一提的是，尽管电信产业的自然垄断地位受到怀疑，但这并不意味着其自然垄断属性完全消失，而只是程度的降低而已。因此，政府在对电信产业实行管制时，也不能一刀切，而是需要根据特定时期电信产业的自然垄断程度来确定管制措施，然而如何确定电信产业的自然垄断程度，这本身是一个受政府有限理性和偏好的决策行为，如果政府不能正确认识电信产业的垄断程度，且偏好于认为电信产业是自然垄断产业，那政府就倾向于实行行政管制，一方面进行进入管制，阻止其他企业进入该产业；另一方面对在位企业进行价格管制；反之，如果政府能够正确认识电信产业的自然垄断程度或偏好于认为竞争，则政府就倾向于仅仅实行经济型管制，给予电信产业自行发展的空间，并适当引入竞争。 
　　有幸的是，我国电信产业结构的变迁以及政府对电信产业执行管制行为的变化对我们的观点提供的重要佐证。政府产业管制很大程度上会对电信市场的经营主体、竞争格局等产生深刻影响，这将在一定程度上削弱市场竞争的力量，从而可能导致人为的绝对垄断格局的出现；另一方面，它的职能往往需要借助市场竞争的力量来实现。因此，我们可以通过分析我国电信产业从最初的邮电部独家垄断经营，几经拆分重组形成今天的分层市场竞争格局的变迁过程中政府管制与市场竞争的关系来间接考察政府产业管制的作用机理。需要说明的是，当前6家全国性基础电信运营商(电信、中国移动、中国联通、网通、铁通、卫通)的成长历程无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企，这在某种程度上说明我国电信产业发展始终为政府管制所推动，政府管制对竞争的影响要远远大于竞争对政府管制的反作用，鉴于此，我们在此主要分析政府管制对电信市场结构变迁的影响。 
　　粗略地讲，政府产业管制从其介入市场运行的程度可以划分为两大类：一是为市场运行提供某种特定的制度安排，如制定法规、实行定价管制、市场进入管制、宏观政策调控等来引导市场竞争开展，采用此种管制方式，政府的介入程度比较低，其在市场运行中所扮演的角色仅限于为市场提供公平稳定的制度环境保障；此外，政府也经常直接参与市场竞争过程，通过组建国有经营主体等手段以借助市场竞争的作用实现产业管制的职能，在这种管制方式中，政府的介入程度比较高，它不仅仅局限于为市场的有效运行提供制度保障，而是直接介入该过程。至于这两种方式到底孰优孰劣，则很难武断地下结论。实际上，特定的制度安排可能会促进竞争的开展，却也可能阻碍有效竞争的引入；而政府直接参与市场竞争过程，在某些情况下可能促进市场竞争程度的提高，但在更多情况下却对有效竞争的形成并没有什么实际效果，而且往往可能造成不公平竞争。 
　　相比较而言，两种管制方式对政府理性的要求具有不同的规定性，直接参与市场运行过程由于介入程度更高而需要更多的信息，而且也需要政府有更强的认知能力，以及环境也能够相对稳定，即需要更高的理性实现程度。这种方式也是电信产业改革初期管制部门主要采取的方式，但是随着电信产业规模的扩大，以及信息技术的快速发展等因素的综合影响，政府想再通过直接参与来对电信产业进行管制是非常困难的，因为这需要更多的理性，这或许也是为什么目前政府把管制的中心从过去直接参与改变为如今的通过营造竞争氛围等间接手段来实现引导电信产业发展的原因所在。 
　　从我国电信产业结构变迁(从独家垄断到寡头垄断)与政府管制行为的变化，我们对政府管制行为与产业结构变迁之间的内在关联有更好的认识。另外，这种关联在某种程度上也对本文的主要观点进行了佐证，因为政府电信产业管制行为的变化一方面是政府意识到其有限理性约束决定了不能通过直接参与的方式对电信产业进行管制的产物，另一方面也是政府对电信产业属性偏好改变的结果，即政府从偏好于电信产业独家垄断到偏好于电信产业进行适当竞争。联系本文的主要观点，电信产业的例子告诉我们，政府管制行为是其行为属性和偏好共同作用下的结果。 
　　 
　　四、简短的结语 
　　 
　　通过对电信产业结构变迁过程中的政府管制行为的简要分析，我们对有限理性约束对政府管制行为的影响有了更直观的认识：与个体的决策行为一样，政府作为有限理性的集合，尽管其认知能力、掌握的信息量等能力可能远胜于个体，但在很大程度也很难摆脱有限理性的限制。在电信产业的发展过程中，政府调整管制方式，从过去直接参与电信产业运行改变为通过营造竞争、平等的环境来引导电信产业发展，在很大程度上就可以认为是政府对有限理性约束认识程度的加深，从而改变这种“致命的自负”，改变行为方式的结果。另一方面也体现了政府偏好改变对其管制行为的可能影响。值得说明的是，本文通过对政府管制行为的有限理性的研究，对于拓宽理解政府管制行为方式的转变之根源以及对于引导政府管制行为等都具有一定的意义。