试谈土地征收与集体权益保护

　　[关键词]土地征收；集体土地；所有权；保护；出让 
　　[论文摘要]目前征地实践中之所以出现各种矛盾交织、各方利益失衡、纠纷不断的局面，其主要原因是现行征地制度的缺陷造成了对集体土地所有权权益的侵害。土地征收权的滥用使得集体土地所有权被任意剥夺；征地补偿制度的不合理侵害农民集体权益；征地程序的不完善使集体土地所有权权益受侵害时得不到及时有效的保护。保护土地征收中集体土地所有权权益的途径主要有：明确规定“公共利益”需要的含义或具体规定国家征地权的适用范围；建立集体建设用地使用权出让和转让制度，既能有效保护集体土地所有权，又能满足建设用地的需求；建立土地征收中的谈判协商机制，赋予被征地农民在土地价格谈判中的话语权；完善集体所有权保护立法，规范农民集体组织经营管理层在征地中的权限范围，保护集体成员的权益。 

　　 
　　土地征收，是指国家根据公共利益的需要，通过行使公权力，以补偿为条件而强制取得他人土地所有权的制度。虽然我国2004年的宪法修正案明确区分了“土地征收”和“土地征用”两个概念，但至今仍未建立起既有法理依据又能平衡征收中各方利益的土地征收制度。在目前的征地实践中，各种矛盾交织，各方利益失衡，以致纠纷不断，各地信访事件居高不下，群体性事件时有发生。导致这一现象发生的主因则是现行征地制度的缺陷造成了对集体土地所有权权益的侵害。 
　　 
　　一、我国现行土地征收制度的缺陷对集体土地所有权权益造成的侵害 
　　 
　　(一)土地征收权的滥用造成集体土地所有权被任意剥夺 
　　法治国家对土地征收权的行使都规定有明确的依据。依法行使征收权的意义在于既可以防止国家公权力对他人财产权造成侵害，又可以使土地所有权人或土地他项权利人在满足“公共利益”的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正与必要的补偿。世界各国土地征收制度关于土地征收权的行使，一般都要求具备三个条件：(1)必须是因公共利益的需要；(2)行使土地征收权的主体只能是国家；(3)土地征收必须给予一定补偿。 
　　我国2004年宪法修正案将宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”，但对“公共利益”却没有明确的规定。然而，现行《土地管理法》的规定与“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用国家所有的土地，也可以申请使用国家征收的原属于农民集体所有的土地，这就严重违背了“公共利益”的目的。客观事实表明，有些地方政府以“公共利益”为名征收的原属于集体所有的土地，实际上只有一部分用于“公共利益”的需要，而其他部分则用于商业性目的。实践证明，对土地征收目的不加区分和限制，低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为已造成两大消极后果：一是助长各地政府多征、乱征集体所有土地之风；二是使得农民集体土地所有权被任意剥夺。 
　　土地征收权是国家的行政强制权，只有国家才能作为土地征收的主体。可是，在实践中这种公权力的行使五花八门，达到了滥用征地权侵害农民集体土地所有权并导致政府公信力受损的严重程度。我国法律规定只有市、县级以上的人民政府及土地管理部门依据法律的相关规定在法律规定的范围内有权进行农村集体土地的征收。但在许多地方，市、县政府的其他部门、乡镇政府、建设单位甚至是这些单位的领导人都可以不讲法律依据，以“开发建设”甚至是“形象工程”为由，强行违法征收农民集体土地，损害农民利益。有的是先由政府发出公告，由土地使用人与农村集体签约，再由国土资源部门许可；有的是连公告都不发，直接由土地使用人与农村集体签约。行使土地征收权的主体无序状态，使得农民集体及其成员对政府失去基本的信任。 
　　 
　　(二)征地补偿制度不合理侵害农民集体权益 
　　土地征收权这种公权力的行使必须以补偿为前提。我国关于农村土地征收补偿制度的规定，主要规定于《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《国土资源听证办法》《深化改革严格土地管理的决定》《完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律法规及其他规范性法律文件中。一些地方还制定了征收土地的规定。但是，目前的征地补偿制度是以牺牲农民利益来换取城市的，缺乏对农民集体利益的保护。对农民集体补偿不合理是如何造成的呢? 
　　第一，现行立法对对征地的补偿原则没有明确规定。土地征收的补偿原则是土地征收制度中一个非常重要的问题，世界各国一般都在宪法的高层面来对土地征收补偿的原则作出规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对非国有财产权利的保障。对于征收补偿的原则，各国立法规定了不同的原则。考察国外的宪法，对土地征收原则的规定可以概括为三种类型的补偿原则，即“完全补偿”、“不完全补偿”和“相当补偿”。各国对征地补偿制度所采取的立法体例，往往是在宪法中对土地征收补偿的原则作出基本的规定，然后在单行法律中以土地征收补偿原则为基础，分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的宪法修正案中明确了补偿条款，但是对补偿的原则仍没有明确，因此我国的征地制度没有源于宪法的土地征收补偿原则。 
　　第二，现行法律规定的土地征收补偿标准过低。我国《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”以上规定中，征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值。这样的补偿标准很难弥补农民集体的实际损失。以土地过去年均产值的地上产出作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价。现在的集体土地利用已不再是传统意义上的地上农作物生产，而是包括生态环境、、观光、休闲、农副业及初级农产品加工等于一体的综合性土地利用。同时，还应该考虑到农用地转为非农用地时土地价值的升值潜力，对征收土地进行市场价格的评估，使土地所有权人能从土地增值中获取利益。目前廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民集体的土地征收成本与土地出让收益之间的差价利益，侵害了农民集体的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威。 
　　第三，集体土地征收的补偿收益主体不明确，造成集体所有财产的流失。集体土地征收的补偿收益主体不明确，其主要原因在于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国《土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”现行立法模式没有对“集体”作出严格界定，对所有权主体多级性和不确定性的规定，使由谁代表农民集体来获取土地征收补偿收益的问题十分突出。实践证明，不同的组织、不同的群体都在争抢土地补偿金，即使属于村内小组所有的土地被征收，乡(镇)、村克扣或截留补偿金的不正常现象也大量存在，从而造成集体所有财产流失相当普遍的现象。“相对于国家财产和私有财产，集体财产更易受侵犯。集体财产没有国资委那样的机构，没有国有资产管理条例那样的法规，资产流失时不像国有资产流失那样引人注目；集体财产与集体成员的利益关系不如私有财产那样直接，中间隔着一个经营层，资产流失时不像私有财产那样反应迅速。对于集体财产而言，最大的威胁来自于两个方面：(1)公权力。政府以行政权力控制集体组织进而控制集体财产，这是遗留下来的问题，至今没有彻底解决。村民委员会和村民小组常常成为政府的工作机构，为实现政府的农业生产或征用土地的意图而努力，甚至在法律法规中，公权力对集体财产也呈现强势，政府单方面就可低价征收集体土地转身加价出让给开发商。(2)集体组织的经营层。集体组织行政化导致集体组织经营层的权力失控。村官私分、挪用、浪费集体财产相当严重，这已是农民上访的主要事由。”…来自公权利和集体组织经营层这两个方面对集体财产的威胁，在集体土地征地补偿中表现得尤为突出。 
　　 
　　(三)征地程序的不完善使集体土地所有权权益受侵害时得不到及时有效的保护 
　　我国《土地管理法》第45条、第46条、第48条，《土地管理法实施条例》第20～25条以及《建设用地审查报批管理办法》《征用土地公告办法》《土地听证办法》等规定了土地征收程序。其中，《土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《建设用地审查报批管理办法》对征地程序作了具体明确的规定。 　　以上立法为我国土地征收制定了基本的程序，但仍有较大的漏洞，特别是没有充分重视被征收集体土地所有者的权益，忽视了对集体土地所有权的保护。目前的征地程序不完善，主要表现在以下几个方面：(1)缺少监督机制。政府征收农民集体所有土地的审批权，缺乏必要的监督手段和约束机制，这是造成土地征收权滥用的原因之一。(2)缺少土地征收目的合法性审查机制。被征收土地是否具备“公共利益”目的这一法定条件，必须经过规范的审查程序，不能由征地机关一方说了算。(3)被征地农民集体及其成员缺少话语权。被征收土地的农民集体，作为土地所有权人，应有权就土地征收补偿、安置等问题表达自己的意愿，但这项权利被严重地剥夺，这具体地表现为征地补偿中被征地方参与少以及较多的暗箱操作，甚至有的地方农民在征地中连征地合同都无法看到。一般情形是，不管农民对征地合同有无意见，也不管农民是同意还是反对，都要求执行，对不愿执行合同并想“讨个说法”的少数村民，往往采取强制执行的方式。(4)缺少司法救济机制。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。在土地征收过程中，政府既是征地主体，又是土地所有权的“确权”机构，还负责确权纠纷、补偿方案纠纷及补偿标准争议的处置。在这样的制度设计中，农民集体的权益难以得到有效保护，再加上没有规定被征地者有向司法机关获得救济的权利，农民集体土地所有权权益受侵害更是雪上加霜。 
　　从上述我国现行土地征收制度的缺陷对集体土地所有权的侵害，可以看出农民集体土地所有权没有得到有效的保护，不符合法律平等保护国家财产、集体财产、私有财产的原则。 
　　 
　　二、保护土地征收中集体土地所有权权益的途径 
　　 
　　明确规定“公共利益”需要的含义或具体规定国家征地权的适用范围，是防止土地征收权滥用的有效途径之一。为保证作为国家公权力的土地征收权的合法行使，必须明确其权力行使范围。为此，有两个方法可选：一是明确规定“公共利益”需要的含义。所谓公共利益的需要，就是直接满足国家和社会公众生存需要所必须的事项；二是参照《城市房地产管理法》和《土地管理法》关于划拨土地使用权适用范围的制度设计。《城市房地产管理法》第54条和《土地管理法》第23条对申请划拨土地使用权的建设用地范围作了一致的规定：(1)国家机关用地和军事用地；(2)城市基础设施用地和公益事业用地；(3)国家重点扶持的能源、、水利等项目用地；(4)法律、行政法规规定的其他用地。这就是说，可以采取列举兼概括式的立法体例来明确土地征收权行使的范围。在明确规定“公共利益”的基础上，进一步明确规定土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其他非公益性用地不得通过征收农民集体土地来解决。 
　　建立集体建设用地使用权出让和转让制度，既能有效保护集体土地所有权，又能满足建设用地的需求。我国宪法所规定的公有制度包括全民所有和集体所有两种形式，集体土地所有权与国家土地所有权一样平等地受法律保护，通过立法允许集体建设用地使用权进入市场是保护集体土地所有权不被任意剥夺的有效途径。允许农村集体建设用地使用权进入市场，就是要让集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位，使农民集体通过建设用地使用权的出让、出租、转让与抵押，充分享有土地所有权的各项权能。在这一制度下，农民集体土地所有者可以将一定年期的集体建设用地使用权让予向其支付价款的土地使用者；可以以集体建设用地使用权作价入股，以与他人合作、联营等形式共同兴办；集体土地所有者或集体建设用地使用权人可以将集体建设用地租赁给支付租金的承租人；集体建设用地使用权人可以将集体建设用地使用权进行转让；集体建设用地承租人可以将集体建设用地进行转租；集体建设用地使用权人可以不转移对集体建设用地的占有，而将集体建设用地使用权作为债权担保设立抵押。建立农村集体建设用地出让和转让制度，有着重大的现实意义：第一，农村集体建设用地使用权的出让并不改变土地集体所有权的性质，是避免将集体财产“股份化”、“私有化”，从而坚持社会主义公有制的有效措施。第二，有利于理顺一些地方已经客观存在的集体建设用地隐形市场(据统计，在广东省试行农村建设用地出让、转让之前，“珠三角”地区集体建设用地通过流转加以利用的占集体建设用地总量的50％以上)，同时整合统一的建设用地市场。第三，土地行政管理部门从原先征地中的“运动员”兼“裁判员”身份转变为专职“裁判员”，有利于平等保护集体建设用地使用权出让、转让中交易双方的合法利益，并防止暗箱操作及其他违法违规现象的发生。第四，有利于农民以土地权利参与化和城市化进程，分享土地增值的成果。第五，有利于社会主义新农村的建设，如允许集体建设用地使用权作价入股和抵押，可以让更多的农民集体参与工商业活动，加速农村化进程。 
　　在建立农村集体建设用地使用权出让和转让制度的问题上，有人主张通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房开发建设和住宅建设。目前，正在进行集体建设用地使用权出让、转让试点的广东省和南京市都有禁止使用集体建设用地从事商品房开发和住宅建设的规定。笔者认为，这一限制性规定实为画蛇添足。试想，在农村兴办企业，就需要聘用职工，除了招聘本地人员，还得引进管理、技术人才和招聘外地工，不解决住宅问题，农村的企业能发展起来?如果规定集体建设用地不得用于商品房开发和住宅建设，也就意味着只能通过政府征收土地来解决，而这符合“公共利益”目的吗?这样一来，就又回到原先的老路上。在建设社会主义新农村的过程中，农民的居住条件会随着收入的提高而逐渐改善，农民不可能一直满足于在划定的宅基地上自建自住，他们一样也需要环境更好、功能规划设计更优、质量更高的现代化住宅。因此，我们是否可以将宅基地使用制度和利用集体建设用地开发商品房结合起来一并考虑呢? 
　　建立土地征收中的谈判协商机制，赋予被征地农民在土地价格谈判中的话语权。被征地农民集体在征地补偿方面利益受损的原因除了法定补偿标准低的原因之外，农民集体不能与政府部门对等谈判也是重要原因。在征地过程中，被征地的农民集体处于事实上的弱势地位。因此，应从立法上来解决双方的平等谈判地位问题。在征地过程中，应该改变以前那种由政府部门来主导补偿方案的制定和实施的方式，让政府部门在征地中与被征地农民集体居于平等地位，让双方能充分而公正地进行协商，从各个方面切实保障被征地农民集体的谈判权。只有充分保护被征地农民集体在征地中的补偿权益，才能够真正实现“保护被征地农民的合法权益，使他们原有生活水平不降低”的立法思想。 完善集体所有权保护立法，规范农民集体组织经营管理层在征地中的权限范畏，保护集体成员的权益。对农民集体组织经营管理层的限制可从以下几方面着手：(1)公开集体组织在征地补偿收入方面的财务。账目不清通常是经营层混水摸鱼的结果，要有效地防止经营层侵吞集体财产，就必须从财务公开抓起。在征地中补偿收人方面的财务相对简单，可以定期或专项公布收支情况。(2)防止经营层向外输送利益。内外勾结侵吞集体财产多有合法形式，如担保、赠与、捐助，因此，必须堵死这些以合法形式掩盖非法目的的渠道。担保、赠与、捐助以及其他类似的集体财产处分，必须由集体成员多数决定，否则无效，而且集体组织不对无效的后果承担责任。(3)要求相对人注意经营层在涉及征地补偿收入的经营行为的合法性。集体组织的经营活动应当符合法律和集体组织章程，但有些相对人明知经营活动不合法，仍与之交易，如接受挪用征地补偿费进行投资。参与交易的都应当审核交易的合法性，不审核是一种过错，相对人应当为此承担过错责任并不得享有违法经营的利益。(4)落实集体成员的诉权。集体财产是全体集体成员的共同财产，侵犯集体财产也是侵犯集体成员的财产利益，集体成员是当然的利害关系人，在集体组织对侵害集体财产不作为的情况下，集体成员以自己的名义寻求法律救济是正当合理的。在村、乡社区集体组织中，集体成员之间和集体成员与集体组织之间应能互相主张物权之诉，集体成员对集体组织或其他集体违反法律、章程与第三人进行的有关土地的民事行为应能主张无效。