浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束
关键词：土地利用总体规划 新增建设用地指标 人均耕地占有量
论文摘要：本文探索了土地利用总体规划中新增建设用地指标对城市盲目扩张的约束问题，提出了在指标分解中考察分解子区域耕地现状的必要性，并应将其影响纳入新增建设用地指标分解的过程。
“十分珍惜，合理利用每寸土地，切实保护耕地。”——是我国的长期基本国策。保护耕地，根源在于控制城市规模，控制城市建设用地规模，为此，国家实行了严格的土地用途管制制度，对建设占用农地实行严格的审查制度。土地利用总体规划确定的新增建设用地指标，则是控制城市盲目扩张，建设乱占农地的强制性约束指标。在实际工作中，对于新增建设用地指标在各区域之间的配置，一般是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。
首先，各地方根据当地的水平、固定资产投资额等相关指标编制年度土地利用计划，层层上报，通过批准后再分层下达。然而在分解下达的过程中，往往是领导人或者是几个相关人员GDP等因素后，凭主观经验确定各子区域权重。这样的结果就是新增建设用地指标的分解过程中，只注重各子区域对用地的需求，而很少考察各子区域对这一用地需求的承载力现状。
当前，国内一些学者也对土地利用总体规划修编中的新增建设用地指标分解问题做了许多有益的探索，并提出了一些指标分配的数学模型或是指标分解的方法体系[1]。但是，这些研究，多以预测为主，且单纯的注重于指标分解的过程，数学拟合较为理想化，导致的结果就是预测值往往远大于指标约束值，难以调和。我们以为，新增建设用地指标本身是作为土地利用总体规划的约束性指标存在的，它存在的意义，不仅仅在于满足各子区域的建设用地需求，更重要的是从供给上对各子区域建设用地的盲目扩张加以严格约束。鉴于分配指标值的严肃性，只能对预测指标值进行调整以求匹配分配指标值——这是我国严峻的土地国情所决定的。因此，我们认为，土地利用总体规划修编中，新增建设用地指标分解的过程中，追求各子区域间分配的合理性尚是次要的，而对各子区域及母区域的城市建设用地扩张加以约束才是第一位的。
一、理论探索
土地利用总体规划中的新增建设用地指标，原则上包含对耕地和未利用地两种地类的征用。然而，现实中城市向外围扩张所占用的周边地区土地，绝大部分都是农用地或者耕地，这是显而易见的。以陕西省为例，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》分配给陕西省近期新增建设用地指标（2006-2010年）总量为53333公顷，其中建设占用农用地47333公顷，其中建设占用耕地36000公顷。具体见表1及图1：
陕西省新一轮规划新增建设用地指标及构成表
表1
面积(公顷) | 占总量百分比(%) | ||
新增建设用地指标总量 | 53333 | 100.00 | |
农用地 | 小计 | 47333 | 88.75 |
其中:耕地 | 36000 | 67.50 | |
未利用地 | 6000 | 11.25 | |
如此一来，规划行政区域建设用地的供给能力便取决于该规划区域内是否还有耕地，或者有多少耕地，这便成了是否应该给该行政区域分配新增建设用地指标的一个很重要的前提条件。因为建设用地指标分解的结果，很大程度上直接意味着行政区域内将有多少耕地转为建设用地，如果该行政区域是一个已经充分建设的城市内部区域，本身已没有可供征用的农用地，则为其分配新增建设用地指标将是很荒唐的，这也正是规划指标对城市扩张的约束力的体现。
例如，西安市碑林区2006年已经没有农用地[2]，此时，再给碑林区分配新增建设用地指标显然是不合理的。因此，我们认为在给西安市分配陕西省新增建设用地指标的过程中，在确定西安市的权重时，应当扣除碑林区按其经济、人口所占比例部分。
或许有人认为，西安市作为一个整体不应该扣除其中的部分，因为一座城市的扩张结果，是其整个经济、社会对外资源需求，而不仅仅是其中有可用地的部分区域对外扩张的结果。对于这一观点，我们不能否认它的合理性，但是我们也认为，从我国城市发展的现状国情出发，这么做却又是必需的。原因有以下两点：
1、当前我国正处于化、城市化的中期，城市建设的现状是粗放式扩张，城市建设重外延式发展而轻内涵式挖潜，城市土地利用粗放，结果是城市建设用地效率极为低下，造成建成区无限制的向外扩展，占用耕地越来越多。据有关测算，在我国城市建成区内尚有40%左右的容纳能力，而建制镇则有60%左右的容纳能力[3]。人口的快速增长，城市化进程的不断深入，使得建设用地的需求量不断增加。而我国的土地国情毫无疑问是很严峻的，为了保证耕地面积不减少，又不能阻滞经济与城市的发展，就必须对建设用地的规模、数量、效益进行更深层次的研究，将城市建设用地从外延式发展转变为内涵式挖潜，节约集约利用建设用地。因此，转变城市发展方式，是时候以规划指标的严肃性来约束城市的盲目扩张了。
2、随着城市规模的日益扩大，大中城市普遍存在的人口增多、用水用电紧张，拥堵、环境恶化等社会问题，以及由上述问题引起的城市人群易患的身心疾病。这些问题和矛盾在一定程度上制约了城市的发展，加剧了城市政府的负担，使城市政府陷入了两难困境。
根据世界城市发展的一般历程，城市发展的过程大致可分为四个阶段，即城市化、郊区化、逆城市化、再城市化。在城市化发展阶段，如果人口的过度集聚超过了工业化和城市经济社会发展水平，就会发生某些发展家出现的“过度城市化”现象，产生了一系列被称为“城市病”的矛盾和问题，结果导致将城市经济的不集约[4]。一般来说，当一个大城市出现上文所说的没有农用地内城行政区时，这些城市都已进入需进行规模控制时期。因此，已有必要以规划指标的形式对其人口、用地规模进行控制约束。
二、以陕西省为例
眼下，全国正在进行新一轮土地利用总体规划编修，我们有幸参与了陕西省土地利用总体规划的编修过程，并得以详细考察了陕西省新增建设用地指标向各地级市的分配过程，思考之余，我们对陕西省新增建设用地指标分解提出了一些新的思路和想法，表述如下，敬请批评指正。
新增建设用地指标分解首要解决的问题是预测指标值远大于分配指标值，两者不衔接的问题。我们的思路是以分配指标值为约束，首先在扣除机动指标与国家、省级重点项目预留指标的前提下，以待分解指标为总量，考虑各子区域现状耕地约束后，以各行政区域GDP所占比例、第二产业产值、全社会固定资产投资、人口总量、市镇人口（包含流动人口）、上轮规划指标实际执行情况、现状人均建设用地面积共8个因子确定权重后按比例分配。
具体指标分解过程如下：
1、扣除机动指标与国家省级重点项目预留指标
这一部分根据国家有关规定及《陕西省“十一五”总体规划纲要》确定具体应扣除数量，本文限于篇幅，不再详述。
2、考察各子区域耕地现状
本文虽然是将省级指标向地级市分解，但是为了精确反映各区域耕地现状，本文以区、县为单位考察其耕地现状。并且为了直观的表达各区域耕地现状，我们提出以现状人均耕地占有量来衡量。需要说明的是，人均耕地占有量是指该行政区域内全人口人均耕地占有量，而不是农业人口人均耕地占有量。
陕西省107个区、县2006年现状人均耕地占有量见下表[5]：
陕西省（2006）年各、县人均耕地占有量表
表2 单位：亩/人
辖区 名称 | 人均耕地 占有量 | 辖区 名称 | 人均耕地 占有量 | 辖区 名称 | 人均耕地 占有量 | 辖区 名称 | 人均耕地 占有量 |
陕西省 | 1.6298 | 麟游县 | 5.2998 | 富平县 | 1.5011 | 镇安县 | 1.5344 |
西安市 | 0.5729 | 凤县 | 1.7769 | 汉中市 | 1.4806 | 柞水县 | 1.5603 |
新城区 | 0.0006 | 太白县 | 1.8574 | 汉台区 | 0.5526 | 延安市 | 2.8156 |
碑林区 | 0 | 咸阳市 | 1.1217 | 南郑县 | 1.4729 | 宝塔区 | 1.8114 |
莲湖区 | 0.0014 | 秦都区 | 0.3701 | 城固县 | 1.2405 | 延长县 | 3.7957 |
灞桥区 | 0.3935 | 渭城区 | 0.5498 | 洋县 | 1.5049 | 延川县 | 2.0513 |
未央区 | 0.2348 | 兴平市 | 0.9329 | 西乡县 | 1.6069 | 子长县 | 2.2209 |
雁塔区 | 0.0539 | 三原市 | 1.3379 | 勉县 | 1.4891 | 安塞县 | 6.1066 |
阎良区 | 1.0038 | 泾阳县 | 1.3499 | 宁强县 | 2.2538 | 志丹县 | 5.8212 |
长安区 | 0.8997 | 乾县 | 1.3534 | 略阳县 | 2.2225 | 吴旗县 | 2.4481 |
蓝田县 | 1.5091 | 礼泉县 | 0.7314 | 镇巴县 | 2.2463 | 甘泉县 | 4.8535 |
临潼区 | 1.1733 | 永寿县 | 2.1654 | 留坝县 | 1.5577 | 富县 | 1.6468 |
周至县 | 1.4022 | 彬县 | 1.5228 | 佛坪县 | 0.7728 | 洛川县 | 1.2588 |
户县 | 1.0335 | 长武县 | 1.0089 | 安康市 | 2.1622 | 宜川县 | 2.3246 |
高陵县 | 1.0168 | 旬邑县 | 1.5174 | 汉滨区 | 1.6816 | 黄龙县 | 4.9471 |
铜川市 | 1.4934 | 淳化县 | 2.1647 | 汉阴县 | 2.0326 | 黄陵县 | 2.2249 |
王益区 | 0.3045 | 武功县 | 0.9768 | 石泉县 | 1.7509 | 榆林市 | 4.4329 |
印台区 | 0.6681 | 杨凌区 | 0.4159 | 宁陕县 | 1.0772 | 榆阳区 | 2.1935 |
耀州区 | 2.2359 | 杨陵区 | 0.4159 | 紫阳县 | 3.1734 | 神木县 | 3.9185 |
宜君县 | 3.8903 | 渭南市 | 1.7094 | 岚皋县 | 2.4376 | 府谷县 | 4.2566 |
宝鸡市 | 1.4430 | 临渭区 | 1.2792 | 平利县 | 2.2139 | 横山县 | 5.6181 |
渭滨区 | 0.2124 | 韩城市 | 1.1188 | 镇坪县 | 2.9705 | 靖边县 | 4.8407 |
金台区 | 0.0375 | 华阴市 | 1.3240 | 旬阳县 | 2.5520 | 定边县 | 9.6287 |
陈仓区 | 1.9140 | 华县 | 1.1392 | 白河县 | 2.4978 | 绥德县 | 3.6300 |
凤翔县 | 1.4819 | 潼关县 | 1.1700 | 商洛市 | 1.2561 | 米脂县 | 2.7579 |
岐山县 | 1.1315 | 大荔县 | 2.3173 | 商州区 | 1.1786 | 佳县 | 4.0548 |
扶风县 | 1.2942 | 蒲城县 | 2.0601 | 洛南县 | 1.3675 | 吴堡县 | 2.9006 |
眉县 | 1.3122 | 澄城县 | 2.0879 | 丹凤县 | 1.1083 | 清涧县 | 4.4134 |
陇县 | 2.9741 | 白水县 | 1.9465 | 商南县 | 1.0052 | 子洲县 | 5.3001 |
千阳县 | 2.7587 | 合阳县 | 2.3321 | 山阳县 | 1.1807 |
资料来源：《陕西省统计年鉴（2007年）》、《陕西省土地利用现状数据集（2006年）》
对上表数据进行筛选，以确定需扣除权重的区县。筛选标准分为二个档次：一是人均耕地占有量小于等于0.3亩/人；二是人均耕地占有量大于0.3亩，小于等于0.6亩。
筛选结果如下表：人均耕地占有量小于等于0.3亩的区、县
表3
辖区名称 | 2006年耕地（亩） | 人口(万人) | 人均耕地占有量（亩/人） |
新城区 | 399.20 | 63.92 | 0.0006 |
碑林区 | 0.00 | 84.91 | 0 |
莲湖区 | 1069.60 | 73.97 | 0.0014 |
未央区 | 132156.90 | 56.29 | 0.2348 |
雁塔区 | 59444.20 | 110.33 | 0.0539 |
渭滨区 | 83206.40 | 39.17 | 0.2124 |
金台区 | 14125.90 | 37.65 | 0.0375 |
表4
辖区名称 | 2006年耕地（亩） | 人口(万人) | 人均耕地占有量（亩/人） |
灞桥区 | 213409.50 | 54.23 | 0.3935 |
王益区 | 64185.70 | 21.08 | 0.3045 |
秦都区 | 180936.30 | 48.89 | 0.3701 |
渭城区 | 234010.40 | 42.56 | 0.5498 |
杨陵区 | 65219.80 | 15.68 | 0.4159 |
汉台区 | 299594.60 | 54.22 | 0.5526 |
3、根据筛选结果确定各子区域分配权重
首先，将人均耕地占有量在0.3亩/以下的，在分因素权重确定中扣除；人均耕地在0.3亩/人到0.6亩/人之间的，在下文的因素权重确定中折半扣除。
例如，西安市参与确定权重的GDP总量中将完全扣除新城区、碑林区、莲湖区、未央区、雁塔区五个区的GDP总量，并折半扣除灞桥区的GDP总量，剩余区县的GDP总量参与因素权重确定。
为简便起见，本文选取最有代表性的GDP这一单因素确定陕西省十市一区的新增建设用地指标权重，并将结果与未考察耕地现状所得的结果作一比较。
陕西省(2006年)各地市GDP总量及扣除后值表
表5
地 区 | GDP总量 (亿元) | 所占比例 (%) | 应扣除量 (亿元) | 扣除后GDP总量 (亿元) | 所占比例 (%) |
陕西省 | 4274.97 | 100.00 | 921.18 | 3353.79 | 100.00 |
西安市 | 1450.02 | 33.92 | 567.03 | 882.99 | 26.34 |
铜川市 | 83.63 | 1.95 | 3.41 | 80.22 | 2.39 |
宝鸡市 | 476.93 | 11.16 | 212.80 | 264.13 | 7.88 |
咸阳市 | 483.97 | 11.32 | 100.48 | 383.49 | 11.43 |
杨凌区 | 19.58 | 0.46 | 9.79 | 9.79 | 0.29 |
渭南市 | 350.07 | 8.19 | 0.00 | 350.07 | 10.44 |
汉中市 | 246.79 | 5.77 | 27.67 | 219.12 | 6.53 |
安康市 | 157.24 | 3.68 | 0.00 | 157.24 | 4.69 |
商洛市 | 114.16 | 2.67 | 0.00 | 114.16 | 3.40 |
延安市 | 453.11 | 10.60 | 0.00 | 453.11 | 13.51 |
榆林市 | 439.47 | 10.28 | 0.00 | 439.47 | 13.10 |
资料来源：《陕西省统计年鉴（2007年）》
为直观表达，以上表结果生成各市新增建设用地指标权重柱状图如下：
图2：考察耕地现状前后指标权重柱状图示
由上图可清晰的看出，相比于未考察耕地现状的权重，在考察了耕地现状后，其中，西安、宝鸡两大都市的新增建设用地权重得到了明显的约束。这两座城市都位于关中平原区，城市周边土地都是优质耕地，其中绝大部分都已划为基本农田保护区，面对我国严峻的耕地保护形势，应该对这两座城市的向外扩张加以控制。且2006年底，西安市总人口已高达823万，其中市镇人口684万；宝鸡市总人口375万，其中市镇人口334万，按照国家城市政策，这两座城市都已进入需控制发展规模的大都市行列，有必要对其规模加以控制。
三、结论
当前，我国正处于化的中期，城市化快速发展，城市人口不断扩张，考虑人口或总量等因素而不考虑耕地保护，结果则是预测总是远远大于国家下达的建设用地控制指标。当两者不衔接的时候，往往是以人为主观因素加以修正，从而失去其预测的性与严谨性，最终指标分解必将沦为行政权力的牺牲品，而失去其对城市扩张强制性的约束力，最终保护耕地也只能是浮于空谈。本文考察了各指标分解子区域耕地现状，将子区域对新增建设用地的实际供给能力及其对城市发展的影响纳入了指标分解过程，在一定程度上克服了大都市区新增建设用地指标需求和供给之间的矛盾，真正体现出新增建设用地指标对城市盲目扩张的约束力，从而体现出土地利用总体规划的严肃性和规范性。
：
[1] 西北大学城市与资源学系.陕西省建设用地指标分配方案 (R).2008年7月.
[2] 陕西省国土资源城.陕西省土地利用现状数据集(2006年)(Z).2007年5月.
[3] 黄绿筠 马才学.城市土地整理的若干问题研究[EB/OL].资源网土地经济,2007年1月.
[4] 王小鲁.城市经济学(M).高等出版社.2001年.
[5] 陕西省统计局.陕西省统计年鉴(2007年)(Z).2007年5月.
