我国农业综合生产能力薄弱的成因及对策
摘 要：农业健康、稳定、有序的是解决“三农”问题的根本。当前，我国农业综合生产能力却依然相当薄弱，这其中有与现实、客观与主观以及制度与技术等方面的原因。文章着重分析我国农业生产能力薄弱的成因以及提出一系列的加强和提高对策。
关键词：农业综合生产能力；薄弱；成因；对策
一、当前我国农业综合生产能力薄弱的原因
2004年，在党中央、国务院所制定的一系列惠农支农政策的指导下，经过全国人民的共同努力，我国农业发展走出了自1997年以来的长期低谷徘徊的阶段，取得了可喜的成绩。粮食增产、农民增收、各项事业全面发展。年初中央制定的“一号文件”是继去年“农民增收”之后进一步把焦点和主题转移到“农业综合生产能力提高”这个解决“三农”问题的根本上来。目前，我国农业综合生产能力按照全面建设小康社会的要求，与人们对农产品不断增长的需求相比，还显得相当薄弱。譬如，耕地、淡水资源短缺，农技创新和农技推广支撑能力不强，农业基础设施薄弱，农业风险和市场风险抵御机制不健全，农产品和农业信息市场导向功能不强以及农业体制不完善等。为什么当前我国农业综合生产能力还显得如此薄弱？本文认为，造成当前农业发展现状的原因是一个复杂的综合体，既有历史的，也有现实的；既有客观的，也有主观的；既有体制层面的，也有技术层面的，应该说是一个时代全方位错位发展的结果。
（一）“以农支工，以乡扶城”的国民发展战略是造成我国农业生产能力薄弱的历史原因。建国初期，由于客观的国内国外环境，我国在国民经济发展战略上逐步走上一条优先发展重的道路，这不仅从经济上促使我国工业体系迅速建立，尤其体现国家综合实力的重工业迅速崛起，同时在上也提升了我国在国际事务中地位和增强了我国在联合国中的“话语权”。这一国民经济发展战略是特定的历史环境的必然选择，并在我国国民经济体系形成中起过极其重要的作用。但是，国家每一项战略抉择和制度安排都是对现有社会资源和既有利益的重新分配与组合，这就必然要“侵蚀”部分产业的利益。以优先发展重工业的国民经济发展战略的道路选择就是以付出发展农业，繁荣农村经济的代价来促使工业发展和城市建设。据统计，1952—1990年，国家通过税收、价格政策以及储蓄等方式从农业资金中为工业化积累资金高达1万亿元[1]（P292—312）。自1990年后，工业化开始步入工农自养或平衡发展阶段，但是，城乡资金流动格局未发生根本转变，统计表明，1990—1998年间，农村资金就净流出19222.5亿元。
（二）我国耕地、淡水资源稀缺，人口众多的基本国情是造成我国农业生产能力薄弱的客观原因。首先，我国是一个耕地、淡水资源稀缺的国家，再加上我国人口众多，人均耕地面积1.43亩，仅相当于世界平均水平的40%，并且耕地资源消耗较大，可供开发面积较小（只有1/3耕地的可供开发）；其次，我国淡水资源也极为紧缺，人均淡水资源每一年仅有2200立方米，仅相当于世界平均水平的1/4，并且时空分布很不均衡；再次，我国耕地资源分布失衡并呈现逐步减少趋势，农业生产承受自然风险成本巨大。东部耕地较为平坦，易于耕作，并且化程度较高，但极为短缺，而且经常受到涝灾的“洗礼”，中西部地区耕地多为坡地，尤其是西部，不易农业耕作的现代化程度极低，经常受到旱灾的袭击。据统计，2004年全年因洪涝和干旱造成的直接经济损失975亿元，农作物受灾面积高达3710.6万公顷。耕地是农业生产中不可替代的基本生产要素，在很大程度上决定农业生产能力的强弱。当前，随着基建力度的加大，一些地方政府着眼于即期利益，利用现有法规给予的“自由裁量权”，大肆进行“圈地”活动，人为的导致我国耕地的日益缩减。统计数据表明，我国1997—2003年间，耕地面积就减少1亿亩。
（三）道路、农田水利等农业基础设施薄弱是造成我国农业综合生产能力薄弱的现实原因。由于我国对农业的投入不足和基建设施产权、经营以及管理制度不完善、不健全，导致我国基本农田水利、道路交通等农业基本设施薄弱。这不仅制约我国农业综合生产能力的增强与提高，同时也加大我国农业遭受自然风险的成本。目前，全国主灌区骨干建筑物的完好率不足40％，配套率不足70％，中等产田的比例占全国耕地面积的2/3。首先，我国财政对农业的投资力度不够。虽然，近两年来，我国财政、国债资金用于农业投入的比重在不断加大，但是总量仍旧较小，与我国农业生产发展的要求还很不对称，形成了巨大的农业发展资金缺口；其次，基建设施的产权、管理等制度还不够完善，责任还不够明确，致使我国已有的部分农业基建设施的经营管理和合理维护不够，出现大量农田水利设施人为和自然摧毁而却无人问津，尤其是小型农田水利设施、道路交通等。这一方面制约了已有基建设施的有效利用，同时也在一定程度上制约农村个人对小型农业基建设施追加投入。
（四）政府“重工城、轻农乡”的宏观经济发展观念和农民“守土安旧”的思维方式是造成我国农业生产能力薄弱的主观原因。建国以后，由于各种客观原因，我国逐步探索并形成了“以农业为基础，工业为主导”的国家工业化道路。期间，对农业的国民经济基础性地位没有形成一个正确的、客观的认识，即对于农业，是农业发展受挫——加大对农投资力度——农业形势好转——放松对农投资力度——农业发展再度受挫这么一种思维方式和认识观念，这在一定程度上导致了我国农业发展较为薄弱、农业基础地位不够巩固的一种状态。此外，农民是农业生产的直接参与者和农业生产能力提高的最活跃的因素。由于受两千多年封建思想的影响和束缚，尤其是儒家文化的影响，我国农民的“守土安旧”思维定式仍然残留或固守于当今农民的思维模式中，这在一定程度上制约和阻碍了农民的创新意识和开拓精神，从而影响了我国农业综合生产能力的提高和增强。
（五）政府对于工农业之间、城乡之间的制度安排失衡和有效供给不足是造成农业生产能力薄弱的制度原因。政府为了优先发展重工业和城市，在工农业之间、城乡之间的制定安排和供给明显倾向于工业和城市的发展。这种失衡的制度供给直接导致了农业生产能力低下，农村社会事业落后和农民生活水平不高。譬如，严格的城乡分割户籍制度、劳动就业制度、医疗保障制度、制度、投资制度、财政制度等等，这些都是计划经济体制下的产物。但是，在目前全面实行市场经济体制的发展时期却仍在继续推行，这必然要成为制约农业生产和农民增收的体制性障碍。更重要的是，在这种体制下逐渐形成的城市对农村、市民对农民的歧视性观念，这在很大程度上阻碍农村劳动力的自由、合理发展和农民接受医疗、教育等的合法权益。这都在一定程度上影响了农业劳动者健康保证和素质增强。
（六）农业现代化程度低、农业技术创新与农技推广乏力是造成农业生产能力薄弱的技术原因。农业发展，一是靠政策，二是靠科技，三要靠投入。当前，我国农业发展的现代化程度还普遍较低，不仅远远落后于世界发达国家的普遍水平，同时也远远滞后于当前我国农业发展的需求。目前，我国很多地方的农业生产仍然处于一种最为传统的耕作手段，主要依靠人力与畜力来从事农业生产。这其中不乏有客观的地理条件制约，但还有很大一部分是由于政府对农业投入资金不够，致使农业科技现代化水平低下，科技在农业生产中的占有不广。除此之外，我国农业科技创新与农业科学技术运用之间相对脱节。也就是说，依托高等院校、科研机构所发明创新的农业科技大都处于在“实验室”与“试验田”中，不能有效的、及时的运用推广到农业生产当中而转变为现实的农业生产力，这也在很大程度上制约着我国农业生产能力的提高。
二、提高农业综合生产能力的对策
我国农业综合生产能力薄弱的现状，是一个的与现实的、客观的与主观的以及制度层面的与技术层面的多重因素综合影响的结果。所以，要想从根本上提高农业综合生产能力，需要从多方面、多角度以及多层面入手。这将必然是是一个复杂而长期的系统工程，只有从整体上制定出行之有效的对策，才能从根本上解决我国农业综合生产能力薄弱的不良局面。
（一）制定严格的耕地保护制度，提高耕地非农占用的交易成本，培肥地力提高耕地可再生能力。耕地不仅是不可替代的最基本的生产要素，同时也是亿万农民最基本的社会保障资源。目前，我国的耕地总量处于严重短缺状态，并有逐渐减少的趋势。所以，制定严重的耕地保护制度刻不容缓，势在必行。首先，提高非农建设用占地的交易成本，控制耕地数量。由于的需求，大量农用土地被占用，这其中不乏有利用行政权力违法、非法占用耕地。中央政府应尽快完善耕地占用制度，通过税率来提高耕地占用成本，防止投机行为的发生，依此减少耕地占用行为和降低耕地占用数量；其次，加快土地征用制度改革。近年来，随着城市的不断扩容，地方政府利用法规在土地征用过程中赋予他们的“自由裁量权”，大肆“圈定”农民的耕地，导致大量寻租行为和腐败现象的滋生和蔓延，严重侵害农业发展过程中的最基本生产要素。对此，国家应近快完善现有的法律规定，提高土地征用补偿标准，维护农民的合法权益；再次，培肥地力，提高耕地的再生能力。这就要求国家加大投入力度的基础上，尽快制定出台对农民个体对土地培肥追加投资的有效激励机制，从宏观政策上引导农民主动的保护耕地，搞好“沃土工程”。
（二）加大农田基本水利、设施建设，尤其是小型农田水利设施建设，增强农业抵御风险的能力。首先，加快国家重大支农政策制度化规范化的法制化进程。目前，我国对财政、国债资金对农业的投资力度在不断加大。但是，相对二、三产业，其比重和总量仍比较低，这与我国农业发展的现状和需求极不相称。所以，国家在继续加大对农投资力度的同时，应尽快把国家支农政策、制度法制化，从而形成一种良性的稳定的支农长效机制，确保农业投入稳定增长，不发弹；其次，加强基本农田水利建设，转变投资重点。国家应把农田基建设施投资重点转移到中小型农田水利、道路交通基建设施上来，确实搞好紧系农民利益和农业发展的“六小工程”，重点建设田间灌排工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工程，真正做到遇涝能排，有旱能灌，依此降低农业遭受自然风险成本。同时，也要加快实施以节水改造为中心的主灌区综合配套的设施，提高灌溉能力，增强农业抵御自然风险的能力。再次，尽快制定一系列政策引导农民个体对农田水利设施建设的追加投资。譬如，完善小型水利设施建设的产权制度、管理体制等，增强农民对小型农田水利设施建设的投资信心。
（三）增强农业科技创新能力和农技推广能力，加强农业科技含量。农业发展，一是靠政策，二是靠科技。林毅夫指出：“要使传统农业向农业转变的一个必备条件是新的有利的技术供给。”[2]（P4）农业是一个受社会生产力和自然力双重作用和制约的基础产业，要想从根本上发展农业生产、提高农业综合生产能力，就必须要加大农业中科技含量，增加农业中技术的有效供给，减轻农业遭受自然风险成本，促使农业生产形成一种长效的增长机制。首先，加大对农业科技投资力度，政府要更好的利用和依托高等院校、科研机构的科研能力，通过资金的注入为农业科研能力的释放提供必要的物质先决条件。譬如，加强农业领域的国家实验室、改良中心、工程中心和重点实验室建设，改善农业科研机构设施条件和装备水平，加快建设国家农业科研高级人才培养基地等。其次，要加快农技推广体系和机制的建立。目前，我国农业科学技术转换机制不够完善，农业科技创新与农业科技的运用脱节，导致先进的科技不能及时、有效的运用到实际的农业生产中。所以，政府应加快农技推广补贴和激励机制，充分调动科研机构、农民集体的主观能动性。
（四）转变政府农业发展观念和农民“守土”思维模式，提高农民的文化知识素养和技能。一种观念的形成需要较长的时期，必然也会影响到它的转变时期。我国在特殊的历史环境中，逐步形成了一种“重工轻农”的经济发展观念，致使农业发展长期处于一种恶化——高投入——好转——低投入——再恶化的畸形循环过程，不能形成一种长期的有效的稳定增长机制。对此，国家、政府要确实从思想根本上转变农业发展观念，依此来指导政府为“反抚农业，城市支持农村”提供有效的制度供给。但这是一个复杂的、长期的、艰巨的系统工程，任重而道远。此外，农民是农业现代化直接参与者和执行者，也是农业综合生产能力提高最活跃的要素。目前我国农民的文化知识水平和操作技能较为低下，农业耕作只能依靠科技含量低下的农机具，甚至大都还维系几千年来的传统农业生产方式，这极大的制约了农业生产能力的提高。舒尔茨指出：“一般说来，在技术上优越的生产要素是农业增长的一个主要源泉的地方，就要考虑的重要性。”[3]（P142）所以，政府应不断加大对农村教育的投资，创办各种农民教育形式，使农村教育体系和农民教育方式不断多元化，从根本上提高农民的文化知识水平和技能，为农业生产能力的不断提高提供高素质的劳动力要素。
（五）加快农村制度改革，减少和防止农业资金流失，为提高农业综合生产能力提供必要的资金储备。农业发展，不仅要靠政策和科技，而且还要靠投入。由于特定的历史原因和体制原因，造成我国在农业发展过程中大量的资金流失。据统计，我国1950—1978年，农业资金净流出额4500多亿元，净流出额达18.2%；1980—1990年，农业平均每年净流出资金1400多亿元；1990—1998年，农业资金净流出额13368亿元。大量的资金流失，使农业丧失了增加农业投入、改善生产设施、提高技术水平的基本条件，严重削弱了农业自我发展能力。目前，国有商业银行出于自身经济利益动机普遍存在着重吸储轻放贷、金融网点从农村撤退的现象。农业从商业银行取得贷款的份额还在继续下降，这种状况与农业的基础地位十分不相称。对此，首先，政府改变农业发展银行的单一功能，把其改造为农业产业化服务的政策性银行，保障农业发展的资金需求，并利用农村信用合作社的优势，发展信贷委托业务；其次，采取低税率或免税的政策和股份合作制的办法，吸收各种经济组织入股，把农村信用合作社建设成为农村合作金融组织，鼓励农村信用合作社以低于商业银行的利率向农民发放贷款；再次，建立政策性农业保险公司，帮助农民和农村集体经济组织规避市场风险和自然风险，保护投资者和生产者的利益；最后，加强农村金融立法工作，规范农村信贷行为，为农村经济的发展营造良好的金融和法制环境。
（六）进一步加快健全农产品流通市场与农业信息资源市场建设步伐，降低农业生产的市场风险成本。农业生产具有自身的特殊性：生产周期长，受社会生产力与自然力的双重影响，具有较高的自然风险和市场风险等。那么如何规避农业生产可能遇到的市场风险，降低农业生产成本？笔者认为，首先必须要建立健全一套产前良种支持，产中技术指导、产后产品销售农产品流通市场机制和综合配套体系，从而形成一个科学的、良性的农业生产链条体系和一种农业增长稳定的长效机制，依此降低农业生产的市场风险。此外，国家还应尽快完善农业信息化体系的建设，为农民“种什么、怎么种”提供及时且能准确反映市场供需要求的信息资源，充分缓解个体农民农业生产的盲目性与整个社会市场需求的有序性之间的矛盾，提高农业生产的经济效率和社会效率，增强农业综合竞争能力，更好的适应经济社会发展的需求。
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[1]．李溦．农业剩余与工业化资金积累[M]．昆明：云南人民出版社，1993
[2]．林毅夫．制度、技术与农业发展[M]．上海：上海人民出版社，1994
[3]．西奥多·W·舒尔茨著、梁小民译．改造传统农业[M]．北京：商务印书馆，1987
