城市规划技术规范的利益协调研究

　　摘 要：城市规划作为一项公共政策，涉及方方面面的利益关系。而城市规划中的技术规范就是将这一公共政策贯彻落实的具体手段，如何在技术规范层面进行利益协调是构建和谐社会的重要研究课题。?
　　关键词：城市规划；技术规范；利益；协调?
　　
　　城市规划的相关技术规范很多，涉及到公共利益与个体利益方方面面。从设计与施工的阶段上可分为规划设计规范、建筑设计规范、施工技术标准、房屋验收标准等，其中与城市规划直接关系的技术规范主要是编制与设计阶段的技术规范，如《居住区规划设计规范》、《住宅设计规范》，《建筑设计防火规范》等；在规划编制与建筑设计阶段，从部门上又可分为类设计规范、卫生类设计规范、类设计规范、道路类设计规范、消防设计规范等。?
　　
　　1 城市规划技术规范的本质特点?
　　
　　国际标准化组织（ISO）于1991年发布的第二号指南（ISO/IECGuide2）《标准化和有关领域的通用术语及其定义》将标准（Standard）定义为：“得到一致（绝大多数）同意，并经公认的标准化团体批准，作为工作或者工作成果的衡量准则、规则或者特性要求，供（有关各方）共同重复使用的文件，目的是在给定范围内达到最佳优序化程序。”并将标准化（Standardization）定义为：“标准化是为了所有有关方面的利益，特别是为了促进最佳的，并适当考虑产品的使用条件与安全要求，在所有有关方面的协作下，进行有秩序的活动所制定并实施标准的过程。”?
　　从上述定义可知，标准化的作用是协调方方面面利益关系，并达到经济的最优化，这个概念适用于城市规划的技术标准。城市规划的技术规范正是涉及规划利益调整的重要技术标准。城市规划法的立法标准是以公共利益保障为准则，其技术标准范式强调公共利益、公共选择与法定标准的基础地位。?
　　城市规划的相关技术规范是城市规划的行业标准，因此具有法的基本属性。城市规划技术规范必须满足功能性、安全性、环境性和经济性的要求，这些要求正是公共利益的反映，城市规划的技术规范有五方面的特征，一是技术规范是由部门或行业制定或认可才得以形成的标准规范；二是确定人们在城市规划与建设活动中权利和义务的行为规范；三是技术规范是明确而普遍适用的规范；四是技术规范是一种以公共权力为后盾的、凭借国家强制力的保证而获得普遍遵行的效力，五是技术规范是技术理性的结果。由上述特征可以看出，技术规范维护公民的权益，保障城市建设的公共秩序。?
　　
　　2 当前城市规划的相关技术规范主要存在的问题?
　　
　　一是部分城市规划工作缺乏技术规范标准。尤其是村镇规划的部分技术指标，导致在村庄规划与建设中执法与审批困难，这是由于过去城市规划的技术规范以建成区为主，对建设未深入考虑，在实践中有的技术指标参照建成区的标准，然而在农村不适用，再如，居住小区物业管理用房的配建面积，目前技术规范缺乏这类指标。?
　　二是城市规划的技术指标参数的适用范围大多是全国范围，没有弹性。技术指标参数往往与气候地理等条件以及人口密度等城市的社会条件密切相关，而我国的地域广阔，各个城市之间的自然与社会条件差异很大，用一成不变的指标来统揽全国所有城市，导致有的技术规范在一些地区不适用，引起社会矛盾。?
　　三是技术规范的标准不适应时代的要求，由于我国的城市快速，城市功能也发生了很大的变化，部分技术规范指标难以满足时代的要求，例如，现行停车场配建的技术规范指标仍采用八十年代的参数，而近年来我国的汽车产业得到了高速的发展，人们的交通方式发生了巨大的变化，不再像八十年代那样以自行车为主，小汽车已经进入普通家庭，这种情况下，停车场的配建标准远远不能适应时代的要求。?
　　此外，城市规划的相关技术规范还存在与土地管理的技术规范矛盾冲突，以及城市规划分类标准与数据统计口径与其他部门的技术规范不一致等问题。例如，城市规划技术规范以满足人们公共安全和人身健康等公共利益为目标制定，因此在用地开发强度与绿地等指标上都以上述目标为基础确定参数，在建筑密度与容积率等指标上实行上限控制，不得高于某一法定参数，同时为保证居民的人身需求和生活质量，绿地率以下限为主，不得低于某一法定参数；而土地管理部门的技术规范则以节约用地的公共利益为目标，其指标控制与城市规划主管部门正相反，对用地开发强度实行下限控制，对绿地率以上限控制。?
　　当前，我国城市规划的相关技术规范与个人利益密切相关的标准主要是与居住质量密切相关的技术指标，而与社会纠纷密切相关的指标主要是相邻关系的指标，尤其是直接影响采光权是技术指标，如建筑间距、容积率等指标。? 　　3 城市规划技术规范的利益协调?
　　
　　对于相邻纠纷最多的日照采光而言，根据建设部规定，住宅区的底层主要居室应在冬至日获得午前或午后至少1小时的满窗日照，并以此为依据来房屋间距，建筑间距与朝向影响住宅区开发密度。确定合理的建筑间距和住宅朝向的因素有城市的地理纬度、朝向、相邻建筑高度等。?
　　建筑间距的技术参数是影响居住环境的重要因素之一，在同等层数或高度的条件下，建筑间距越小，开发密度越大。间距较小的高开发密度能使商获得较大的建筑面积，降低建筑成本；而较大的建筑间距将使居民获得充足的阳光，良好的通风，舒适的公共活动空间。因此，协调这样的矛盾成为城市规划管理部门所必须解决的任务。城市的建设包括旧城改造和新城开发，上述的矛盾在新旧?
　　城市建设中应区别对待，特别在旧城改造中，利益冲突多，改造难度大，建筑成本高，矛盾则更为尖锐。?
　　居民选择住房时总喜欢坐北朝南，但不是所有的房屋朝向都能朝南。从角度分析，坐北朝南的日照间距最大，比如高纬度区，间距是房高的1.8倍，低纬度区间距是房高的1.4倍左右。若按此布置，空地面积显然过大，这对地产商们所希望的经济效益相对立。要解决这一利益冲突，居民和地产商双方应有一个相互沟通的渠道，才能要做到既经济又合理。?
　　除了上述建筑间距的技术标准外，还有其他一些涉及公共利益与个人利益矛盾的技术规范标准，如容积率、建筑密度等指标。制定符合地区实际的技术规范标准最为重要的是制定适合各地的技术规范或适用制度，技术规范既要有规范的刚性，又要有适合各地和社会条件的弹性。借鉴西方国家的经验，比如，美国没有一个全国统一的规划设计技术规范，这是由于美国实行联邦政府制度，其上级政府无法对下级政府设立统一的技术规范控制标准，其技术规范标准是由各个城市根据自身的人口密度、自然条件与社会条件自行制定相对具体的技术标准，这个技术标准包括土地开发强度与建设控制指标等，其技术规范与控制性详细规划（zoning）结合在一起，相关技术规范指标和控制性详细规划一起在社会进行公示，听取公众意见，甚至于举行公开听证会，给公众说明理由，为什么要采用这样的技术标准，以明确其技术指标参数。?
　　目前我国除副省级以上的城市以外其他城市尚无立法权限，因此各个城市制定的技术规范标准只能以部门规范为基础，制定比其管理更为严格的技术规范，而不能制定与其差异过大的技术规范指标，这种技术规范往往能满足环境质量的要求，如建筑间距比全国统一的技术规范要求高，或容积率低于一定的规范要求，但难以避免土地资源紧张的矛盾。我国可借鉴国外经验，给予地方政府一定的技术标准设计权限，尤其对于村庄建设规划，能结合地方的实际情况解决矛盾冲突。但同时要避免技术规范这个公共利益标准被地方滥用，为地方政府的私利服务，所以这个权限也要有相应的权力限定机制，如公众参与，上级政府审核备案等方式，以公众的视角来决定土地开发强度等强制性技术规范标准。?
　　此外，通过合理规划设计，精心构思整体布局和造型，采用技术设计手段也可解决技术规范控制与有限土地资源的矛盾，如采用方位角设计，一般楼房为南北朝向，根据科学设计、合理布局，采用偏角设计，使其朝向向东南方向偏侧，偏侧程度根据小区规划及本地区日照标准来定，可以适当增加日照时间；再如楼房顶角设计，通过工程上的科学论证而使其减少对背后楼房的遮挡面积，并加大楼与楼之间的透气性；同样通过房屋的合理布置排列，也可解决由于土地资源紧张与日照采光的矛盾。?
　　
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　　［1］赵和生.城市规划与城市发展［M］.南京:东南大学出版社，1999，（8）.?
　　［2］［德］阿尔伯斯(Alberg,G).城市规划［M］.北京:科学出版社，2000，（1）．?
　　［3］周建军.论后城市时代城市规划制度与管理创新［J］.城市规划，2004，(12)．