政府公职人员经济人性边界界定与启示
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词]政府公职人员；经济人性边界；基本公共服务综合绩效
政府“基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平”已明显成了构建和谐社会的“短板”。另据历届《最高人民检察院工作报告》及相关资料统计，自1978年以来的近30年中，查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22％的速度增长，有人惊呼，“腐败的增长速度超过了国民经济的增长速度”(胡鞍钢语)。客观分析原因，表象上是政府公职人员服务意识淡化、角色错位与越位等因素，而实质是因为政府公职人员经济人性发挥脱离其应予遵循的客观规律。立足于公共管理，探究政府公职人员经济人性发挥的内在规律不仅可为规范政府公职人员提供制订政策依据，而且可有效地促进政府公职人员经济人性发挥正义化。这是克服“短板效应”及构建和谐社会的核心价值所在，更能为深化行政体制改革奠定理论基础。
一、政府公职人员是经济人，是特殊经济人
在古典经济学经济人理论基础上，新制度经济学派、公共选择学派、美国芝加哥学派等将经济人主体泛化。他们认为，所有人的各种活动目的只有一个，那就是追求效用最大化，而不管这些人的职业或这些人的活动是否具有商业性质。可见，西方经济理论已将经济人理论扩展至政府公共领域，当然也适用于政府公职人员，他们认为政府公职人员是经济人。
秉承西方经济学理论，国内在对待政府公职人员是否是经济人的问题上看法不一，但概括起来无外乎有肯定、否定和折中即“半经济人”三种观点，国内各派观点纷纭复杂，较难统一。我同意西方诸多学派将政府公职人员经济人范畴的归类，但不同意将政府公职人员与经济阈面的经济人不加区分，等同看待的观点，并且我认为政府公职人员经济人与纯经济领域的一般经济人的区分还相当必要。
我认为政府公职人员是经济人。其一，因为大量“个体特征”行为统计结果已证明政府公职人员确实是“不折不扣的经济人”。其二，政府公职人员也是带有一般经济人的“利已”品性的。正如布坎南所说：“当个人由市场中买者或卖者转为过程中的……政治家或官员时，他们的品行不会发生改变。”这里只是涉及我们设计什么内在机制实现利己与利他相统一问题。其三，需求决定人性。经济人性发挥是为了更好地需求。需求性是马克思主义人性论之性的最本质体现。需求性特点决定人类必须超越自身获取人类生存所需对象。政府公职人员不可能脱离自然属性，脱离不了马克思主义的需求理论，也脱离不了马斯洛笔下的五层次需要理论。其四，政府公职人员经济人性目标也是追求效应最大化，包括自身收益的最大化和心理满足的最大化。只是职责不同，追求效应最大化的目标、手段及方式等有自己的特点。但政府公职人员工作性质决定其更应注重社会效应最大化。应注重如何设计制度使个人效应最大化与社会效应最大化相统一。
西方理论界的“人天性自私”、“官性贪、人性恶”论调缺少必要依据，把人完全想象成“元赖、流氓”之徒也似有过分，因为这种论调忽视了文化因素导致的人性提升程度，忽视了道德人性较强的个体或群体。但这并不妨碍我们在设立各种约束规范时，把人置于“经济人”角色。布坎南在其代表作《公共选择论》中指出，只有把私人看作是无例外的最大限度地追求财富者，市场的构架——法律和宪法才能设计出来。规制不针对品德高尚的人，而只有把政府公职人员置于“经济人”的角度，才能构建合适的规制体系。所以，政府公职人员，无论是从其品行特征，还是实践表现足可证明是地地道道的经济人。同时从理论构建的必要性来看，也只有将政府公职人员置于经济人的角色，才能设计出合适的规制框架。
政府公职人员是特殊的经济人。其立足点主要是政府公职人员经济人与一般经济人(纯经济阈面的，下同)相比存在着差别性。具体体现在政府公职人员职责选择的特殊性、职责的代理性、职责完成质量的道德相关性及职责完成情况的社会效应强度差别性等各方面。政府公职人员的职责是代为国家执行职能而向社会提供必要的劳务或公共产品，是行使国家职能的人格化的代理者。如果说市场上的一般经济人的产品是商品和劳务，那么政府公职人员所提供的是特殊劳务或公共产品，并且所提供的劳务质量或公共产品供给的质量与数量与国家人格化的代表的道德人性程度呈正相关。市场上一般经济人经济人性目标实现靠市场直接满足，政府公职人员经济人性目标实现则主要由国家间接满足。政府公职人员经济人性是人类的自然属性的保留和提升，提升的程度决定经济人性发挥的正义程度。职位的特殊性给予了他们有一般经济人所不具备的机会，即获取政治权利与获取经济权利机会，而这些机会能否转化成政府公职人员经济人性发挥的目标，或在多大程度上转化，会严重影响国家职能的发挥及市场效率，更影响国家的主体形象、民众对国家的信心及对国家的长远预期。
政府公职人员之所以是特殊的经济人，除上述外，还因为政府公职人员特殊的工作性质内在要求有自身特殊的规律性，具有特殊的经济人性边界。
二、政府公职人员经济人性边界的界定
1．初始“经济人”假设条件框定了政府公职人员经济人性边界——非市场性。古典“经济人”假设初衷只适合经济阈内和产权明晰的私有制基础。亚当·斯密提出初始“经济人”假设时，除把人设想成人性利己、行为理性和“看不见的手”作用机制三大前提外，我认为还有两个重要条件：一是反对政府干预。强调经济发展只靠经济人性内在动力推动，而非靠政府作用推动，政府只是处于“守夜人”的服务角色。这就明确了政府公职人员与一般经济人(纯经济阈面的发挥作用主体)的作用范围是应有区别的，一般经济人作用只能是在市场经济领域内，可以说经济人理论只是适用一般经济人的理论。二是私有制。亚当·斯密认为，产权明晰的主体有把产权做大的内在动力，经济人理论的构建把壮大产权、追求利益的最大化行为合法化，符合了当时新兴的资产阶级意识形态，自然促进了当时社会经济发展。但这是立足于经济阈内的一般经济人主体而言的。而政府公职人员，这两个条件都不具备，无论国内外，政府公职人员职能运行所用的各种设施的产权大都是国家的，这也就注定了政府公职人员没有壮大公有产权、追求利益最大化的动机。也就是说，无论是政府公职人员单个个人或是整体人，都缺乏壮大公有产权作为主要目标的内在动力。另外，20世纪二三十年代资本主义经济危机及其它自由经济的运行负面教训宣布了主流经济学派的自由竞争理论失败，政府开始干预经济，政府“守夜人”角色发生改变，但作用范围大都立足于市场失灵领域。政府公职人员经济人性发挥的“非市场性”特征仍然相当明显。经济阈内、外所有制基础差异性及社会实践决定了经济人理论的差别适用性，也决定了经济阈外的政府公职人员经济人性的非市场性需要和一般经济人的市场性需要。若超越经济人作用范围规定性，市场性与非市场性界定含混，把经济人性边界扩展到经济阈外的非经济领域，则必然提供腐败的机会和对经济阈面的资源侵占。现实诸多案例足以证明这一点。所以对非经济主体经济人性边界的限制是必要的。孟子曰：“上下交争利，则国危矣”。用意识理解有两层意思：一是政府公职人员不能与民争利，更不能利用职权之便利获取利益。二是从博弈论角度看，政府公职人员尤其是政府要员参与博弈，他总会按照有利于自己或自己组织的局部利益去定博弈规则，一般经济人博弈主体必然失败。其原因是政府公职人员是特殊的经济人，自身具有制定规则特权，他的取胜并不是靠博弈技艺精湛。三是社会上各主体都发挥内涵相同的经济人性，社会也不可能成为一个有机的整体。马克思的“人性不断扩展说”及恩格斯的“两重提升”理论就成了绝对标准的模具，也就失去了辩证思想，社会上也就没有了“道德人”、“文化人”、“制度人”和马克思主义理论隐喻下的“社会人”等的生存空间，这是不符合现实的。政府公职人员非市场性的界定体现在有别于市场性的差异性上。政府公职人员职责要求其在伦理价值层面必须体现出公平与正义，体现公权力运用服务于人民和政府行为的合法性。在运作过程中要体现信息公开与人民的广泛参与。在利益取向上，公共利益是政府公职人员一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。所以，在理念表达上是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用。政府公职人员价值观应主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。所有这些与一般经济人性的个人本位主义和自利性本质是不相同的。
2．从历史性角度看，政府公职人员经济人性作用范围——日趋紧缩。政府公职人员经济人性在多大范围上发挥作用，取决于经济体制模式。各国经济体制模式不同，政府职责范围也不一样。但市场经济国家，其职责范围大都缩减，这不仅是降低社会成本的关键，更是市场经济人性作用范围扩大化，促进经济发展的关键。按米尔顿·弗里德曼经济理论，政府公职人员经济人性作用范围只能框定在核心职能领域。他认为，“政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服多种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的邻域效应，政府还应在保护无责任能力者(精神病人或儿童)方面辅助私人慈善团体和道德家庭。”让政府充当社会管理者和裁判员，维护社会公正角色，让政府承担起社会保障义务，使经济与伦理尽最大程度地结合，以提高全社会福祉。德国经济学家柯武刚、史漫飞，前新西兰财政部长露丝·理查德森等都有将政府的职能减至核心职能，最大限度地缩小政府公职人员经济人性边界的主张。可以看出，政府公职人员作用范围的缩减是全球趋势。随着政府服务性职能的转化，我国现实行的“国退民进”战略效果相当显著。据花旗集团亚太区首席经济学家黄益平和花旗集团区经济学家沈明高调查，中国国有和国家控股公司的总数量从1999年1月的55223家减少至2006年12月的26101家，并且即便是国家所保留的非竞争性行业，像银行、航空、能源这类敏感性的行业，也都对私人资本和境外投资者开放，并有不断扩大之趋势。之所以这样做，其目的就是为了扩大一般主体经济人性作用范围而尽最大限度地缩减政府公职人员经济人性边界。另外，美国政治学家享延顿说过，“一个国家政治机会(即获取政治权力)与经济机会(即获取物质利益)的大小比例会影响到腐败的性质。”中国的改革也能最大限度地减少政府公职人员占有不必要的经济机会和政治机会。多年实践证明，“管制会遭至失败”，经济运行会跌人“政府管制的陷阱”，所以，扩大市场一般经济人性作用范围，缩小政府公职人员经济人性边界是抑制腐败的必要前提。 3．社会契约理论决定政府公职人员效应最大化目标满足渠道——单一性。西方契约理论源自“圣经”中大卫与其人民签订的盟约，实为一典型的宗教契约，是上帝与人类签订的。人类一旦认同，社会自觉地受制于该契约的约束并享受遵守契约所带来的心理感受和权利，同时对背叛者带来的则是心理上的或道德上的及其宗教制度的惩罚。初始契约后经洛克、卢梭和康德得以进一步扩展，成社会契约。社会契约主体签约人都是人的组织体，即国家人格化的代表主体——政府公职人员集合体与市场人集合体。通过市场一般经济人履行提供税收及相应劳务义务换取国家保护及相关政府公职人员提供的公共产品及相应劳务。这是宗教契约和发展后的社会契约本意。我认为社会契约是社会最基本、最重要的契约。一方面是因为这种契约是“隐含的关系性契约”，它包含着无限期的内在制度安排。另一方面是因为契约双方作用范围、程度与社会发展、进步有必然的联系。这一方面的重要性我认为在罗尔斯的社会契约中所归纳的三个事实中体现得最明显。第一个事实是契约给定了成员身份。这一规定约束人们只有在契约规定的框架内实现人格之多种可能形式中的某一种人格形式，这种人的结构定位提供了“人只有在特定图式中实现一种完整人生的”图式。第二个事实是社会契约虽是“隐含的关系性契约”，但我们必须是理性而负责地存在，通过正义原则确定目的。第三个事实是，除了这些通过正义原则本身确定的目的外，不存在任何其他的目的。我认为，三个事实确定了公平契约的合理框架，也提供了社会契约履行程度的内在保证。政府公职人员与市场经济人之间各自身份明确，所差的就是不能从公平原则确定目的，并且能确定公平原则之外的多个目的。这是东西方共存的“阿基里斯之踵”(致命的弱点)。通过分析罗尔斯的契约理论，我们除了看到契约内容的三个事实外，还存在着执行契约的两个基础：一是公平正义，二是监督。三个事实、两个基础理论对契约主体的一方——政府公职人员经济人性的发挥有重要指导意义。按契约理论规范，政府公职人员在确定其经济人性目标上，不应违背公平正义和法律规范，不能享受超过“契约”规定的权益。在具体追求内容上，按“效用”内涵不同可分为货币收入、实物收入和心理满足程度等。不能超越“契约”权限取得超经济的货币收入、实物收入和非正常的心理满足，否则是不符合“公平、正义”基础的。在其追求目标满足主体上，应是国家。货币收入、实物收入、职位升迁只能由国家提供，因为政府公职人员又是同国家政府签约的客体，其需求满足应当由国家提供。而国家对政府公职人员提供的满足程度依据的是市场认可程度。所以可以这样认为，政府公职人员货币收入、实物收入和心理满意度只能是通过自己对市场一般经济人提供的劳务、公共产品质量或供给程度的一种回报。市场认可程度决定其收入、职位升迁、待遇福利，心理满足程度。从契约论角度衡量，现实中政府部门存在的各种预算外收入和制度外收入等都是违背“社会契约”安排的。现在各地方政府部门出台措施抑制“刨收”、取消收费项目等可以说是迈向规范的可喜一步。
4．从初始分工及分工发展过程看，政府公职人员经济人性作用特点——社会性。选择决定了个人的职业分工，个人能力自由创造性又支持、深化了分工。政府公职人员职业就是分工选择的结果，职业分工的选择也就决定了其分工主体的工作性质及必要的利益追求边界。政府公职人员这一特殊经济人与一般市场经济人相比，其人性的发挥体现了明显的社会性。具体表现有四个方面的特殊性。一是执行方式上的强制性。一般市场经济人行为选择是相当自由的，充分体现了人的主观意识。而政府经济人无论在其参与社会的初次分配(如税收)、再分配(预算支出、转移支付等)及公共制度的执行等要严格体现政府职能，这里政府公职人员只是公共决策的具体执行者，不能带有个人能动色彩。二是风险的非对称性。这里所说的风险的非对称性是指政府公职人员少承担或不承担因决策失误或执行失误产生社会负效应的风险的状况，而一般经济人风险是绝对对等的。正因这一特点的存在，政府公职人员尤其是官员决策就难免带有个人利益最大化倾向，这也是产生腐败的根本原因。形象工程、豆腐渣工程、重复建设工程屡禁不止，导致社会资源极大浪费，都是政府公职人员风险的非对称性及缺乏克制经济人性非正义性发挥的机制原因所至。要想使政府公职人员本着社会理性决策、执行，责任追究制势在必行。三是调节机制的确定性——看得见的手。政府作用于经济除靠自动稳定机制，如累进税制外，主要靠财政政策和货币政策这些“看得见的手”调节，政府公职人员就是政策实施的具体执行者。若在执行中把经济人意识纳入进来，结果就必然会产生“看不见的手”绊住“看得见的手”，“看得见的手”效应减弱。四是市场一般经济人的效应最大化追求是靠自身生产的产品或劳务，其产品和劳务有针对性的消费者群。政府公职人员生产的产品和劳务就是为社会提供的公共产品和公共劳务，消费者具有普遍性。一般市场经济人的成绩是看其产品和劳务是否有市场，而政府公职人员经济人性发挥是靠其提供的公共产品和劳务让社会大众认可程度。具体通过保障社会安全程度、秩序状况、制度效应、满足经济发展基本条件的程度及社会文明程度、公利性及付出产品中的道德含量等来衡量。
综上所述，政府公职人员经济人性发挥与市场一般经济人性发挥是有区别的，正因为两者经济人性差别性的存在，则更要求政府公职人员经济人性发挥倾向于“纯洁、合理、正义和完善”(程恩富)。而要实现这些倾向，就必须认真把握和严格执行政府公职人员经济人性发挥的性或称之的“道”。这些规律性或“道”恰恰就体现在政府公职人员经济人性发挥应符合作用空间的“非市场性”、经济人性范围的日趋“紧缩性”，经济人性目标满足渠道的“单一性”及较强的“社会性”的特点当中。
三、政府公职人员角色定位及其经济人性发挥规律性探索的启示
1．厘清了政府公职人员特殊经济人性发挥应遵循的内在规律性。这不仅为政府公职人员职能发挥及经济人性发挥提供了原则性的框架，更为政府公职人员工作的方向性、目的性及自身经济人性的范围提供一个工具性或导向性的作用。这一内在规律性的阐明也为社会公众监督提供了具体范式。为确定政府公职人员是否存在角色的错位与越位提供了一个标准，能更明确地确定出政府公职人员的单个价值与社会价值。实践证明。现实中我们挖掘政府公职人员这一特殊经济人职责运行的规律不够，所以多次违反了应予遵循的规律，出现了诸多不良社会效应。但现在若明知其规律却还要违反规律，就是不理性的，其结果必然是非正义的。
2．为完善《公务员法》及行政体制改革提供必要的经济理论依据。通过对政府公职人员特殊经济人定位及其规律性的掌握，拓展了政府订立相关规制时必须考量的范围或条件。使相关规制及相关改革更具有可行性和可信性。行政体制改革也应随着“非市场性”的“日趋紧缩”，为“社会性”的工作质量及社会效应大小进行相应调整。总之无论是政府规制制订，还是相关改革，只要能促动政府公职人员经济人性正义化发挥，就是成功的。
3．可有针对性地建立政府公职人员非市场性竞争机制。理论界将经济人主体泛化并同质的理论是不对的。将政府公职人员一般性经济人的对待是不的；将竞争模式引入对政府公职人员及政务的管理也是有欠缺的。因为政府公职人员有一般经济人所不具备的非市场性、职能范围的日趋紧缩性、目标满足的单一性及公共管理的社会性等特点。如果无视差别性的存在使用共同的管理模式注定会存在这样或那样的问题，应结合政府公职人员职责分工确立有别于市场的单独的考核体系及奖惩标准，以提高政府整体的公共服务质量，提高工作效率。
4．可有效地促进民主。民众是政府的所有者(G．Federickson)。公民承担纳税义务，滋养政府，承受政府公职人员高质量的公共服务是应该的。民众有责任监督政府，但只有掌握政府公职人员活动规律、活动范围及实践层面的价值判断，对其监督才更有实效。随着对政府公职人员角色及其职能、经济人性活动规律的逐渐清晰，民众对公共服务绩效影响越来越大，不仅逐渐地有效抑制公权力滥用。而且使公共服务更能体现向公众利益的本质目标发展。民众会对政府公职人员在道德层面、过程层面，财政分配等层面提出更高的要求，更加会促进政府绩效及民主双向提升，加快构建和谐社会的进程。
