公共产品产权结构多元态势下的供给效率分析
[摘 要]从产权结构多元态势这一视角分析公共产品的供给效率，不同产权安排形式在公共产品供给中存在着效率条件及非效率解，树立产权结构多元态势的观是实现公共产品有效供给的最佳路径选择。
[关键词]公共产品；产权结构；多元态势；供给效率
西方经济学史上，产权概念因各学派理论研究的出发点和着力点的不同，定义不一，但仍达成一定共识，即产权“不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。因此，……它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”并强调产权是一组代表着“结构”及“总量”的“权利束”。不同于我国意义上的“所有权”或“产权”的内涵。本文就是在此逻辑起点上对公共产品产权及其供给效率问题进行的探讨。
一、公共产品供给中的产权分析
(一)西方理论中有关公共产品产权的论述。西方公共产品理论中，有关公共产品产权的思想，蕴含于公共产品的政府供给与私人供给的论争和演进过程中。
公共产品政府供给的产权思想，最早可追溯至英国学者霍布斯的《列维坦》及大卫·休谟的《人性论》，把供给公共产品作为政府的一项基本职能；信奉自由放任的古典经济学派认为除了充分发挥市场机制的作用外。政府必须提供给某些公共产品。如率先将公共产品供给与市场失灵相联系的亚当·斯密，在《国富论》中指出，某些“机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，假设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”约翰·穆勒在《经济学原理》中，以灯塔为例指出这类物品由于收费困难且无法排他，导致市场机制的失灵，只能通过政府收税供给这些物品。伴随着边际革命兴起的奥意学派、北欧学者使系统的公共产品理论得以形成，这些理论同样蕴含着政府供给的思想，如萨克斯、潘塔莱奥尼、马尔科、马佐拉及维克塞尔和林达尔。以萨缪尔森为代表的新古典学派关于公共产品供给效率条件问题的阐释同样是以政府供给为前提，等等。总之，传统智慧认为，由于“外部性”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”等原因，决定了公共产品应该由政府供给，这其中不乏公共产权的思想火花。
公共产品私人供给的产权思想，最为深刻的来自于科斯对公共产品政府供给的质疑。科斯在《经济学上的灯塔》一文中研究了英国早期的灯塔制度，驳斥了以往经济学家(从穆勒到萨缪尔森)认为私营灯塔无从收费或无利可图及认为公共物品会使“市场失灵”的观点。从产权制度的角度，第一次清晰地提出了解决公共产品的投资和经营方面的思路。张五常进一步发展了科斯的灯塔理论，提出解决收费困难问题的方法是政府给予私营灯塔一个“专卖权”。可见，即使是如灯塔这种典型的公共产品，也可以“由私人建、管理、筹资和所有，这只需要界定其部分产权给私人，政府的作用仅应限定灯塔产权的确定和行使。
沿着公共产品理论中这种要么政府、要么市场的二元对立逻辑的产权思想的发展轨迹，可以发现其理论的缺陷也为其他的学者从不同的视角探寻公共产品产权问题留下了广阔的空间。如，布坎南认为新古典经济学只是以产权私有为基础，而几乎没有对共有产权进行研究，所以忽视了对两个极端之间的产品－－俱乐部产品的研究。他认为通过建立可塑性的所有权结构和引入排他装置，将所有权的结构调整到最适度的排他性，从而解决“搭便车”的问题。当代美国著名经济伦家乔治·恩德勒则从经济伦理的角度提出界定公共产品的非排斥、非敌对原则，其中非排斥性包含了技术上、效率上、法律上和伦理上的因素，这对公共产品产权的界定也有一定的启示作用。而新制度经济学派的产权理论，更为公共产品产权研究及推进提供了一个广阔的视域。罗纳德·科斯继《的性质》一文中首次提出交易费用的概念后，又于《社会成本问题》中，进一步将交易费用与产权及其资源配置的效率问题结合起来，突破了以往对外部性的传统分析，使之与交易费用相联系，并将外部性隐约引向产权的分析。接下来，H·登姆塞茨在指出科斯将所有制处理为外生变量的不合理性同时，认为外部性与产权的界定有关，产权则与相对价格有关，从而外部性与相对价格有关，并将排他性、可让渡性作为判别产权的最重要的标准，将产权分为私有制、国有制和共有制；但也指出“完全的私有权、完全的国有权和完全的共有权的概念相对于所包含的实质的权利束有很大的弹性。”实际上外部性的程度和产权安排不是固定的，其完整性内容具有含糊性且不易界定。因为一方面，市场提供信息并不是免费的，当交易费用和信息费用存在时重新界定产权是需要成本的。另一方面随着经济条件、知识技术的变化，会产生新的受益和受损效应，产权形式也将发生：变迁。另外一位对公共产品产权做出深刻表述的新制度经济学家巴泽尔在《产权的经济分析》一书中认为，交易费用是与转让、获取和保护产权有关的成本。在现实中交易费用一定大于零的基础上，巴泽尔从主体利益最大化的选择出发，根据权利界定的收益和界定成本相权衡来决定产权的边界。因任何一种产品都有许多属性，要界定清楚需花费极高的费用，导致无效率。这样，一个产品可能是产权部分界定，界定清楚的属性进入私人领域，而没有界定清楚的那部分属性，就落入公共领域。因此，产权不能被完整地界定，与其他产权学家不同，他认为产权的界定具有相对性，产权是复杂的、变动的，而非完全的私人产权或公共产权。
(二)公共产品产权结构多元态势的供给发展观。通过以上对公共产品产权思想的梳理，发现公共产品产权结构是一个不断演进、渐变的过程，每一种理论都有着其合理的内核，尤其是新制度经济学派的产权思想对于理解现实世界中公共产品的供给更具有现实意义。这对于我们确立公共产品产权结构多元态势的经济发展观，实现公共产品的有效供给具有一定的启示作用，那种静态的、二元逻辑的对立产权观无益于解决现实中公共产品供给的效率问题。基于这种考察及西方产权内涵的逻辑起点，笔者认为产权结构应是指产权的构成因素及其相互关系，即不同类型的产权(主体)之间以及同一类型产权内部的全部权利在空间和时间上的分布状态及相互关系耦合的动态格局。而所谓的公共产品产权结构的多元态势就是在公共产品供给中，以产权结构动态格局的理念为前提，形成一种产权主体多元化、产权形式多样化及其产权之间实现不同程度结合的、复合多元的动态产权发展观。这种公共产品供给的产权观应是一种内含着辩证思维、动态发展、不断演进的产权发展观，在现实中有着丰富的内涵。
首先，公共产品的产权安排形式应多样化。“在一个人人为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须存在某种竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通常称作产权，是由法律、规制、习惯或等级地位来确立的。产权结构可以采取各种不同的形式，私人产权为一个极端，共有产权为另一个极端。大多数产权安排都处于这两者之间，这两者很少以纯粹的形式出现。”所以，公共产品的产权安排形式应是多种产权形式的复合体。一方面公共产品本身的属性是变动的，决定着产权的安排形式不应是固定不变的。现实中，纯粹的公共产品、私人产品是极少的，大多数是介于二者之间的准公共产品。其公共程度随着经济发展水平、科学技术条件、公众对产品外部性评价、社会需要的发展变化等因素的改变而处于不断的变动之中。另一方面，在社会生活中，“当知识变化。新技术、新方法出现，以及新事物的出现等等，会产生新的受益和受损效应。原先没有利用价值的东西将其界定为私人产权的收益，不足以弥补为界定产权并实施排他性的利用而付出的成本，人们便不将其界定为私有产权，一旦外部条件的变化使这些原本没有利用价值的东西有了新的价值，将其界定为私人产权做排他性使用的收益就会增加，产权制度的变迁也就会因而发生。因此，外部性的程度和产权的安排并不是固定的，而是随经济条件变化而发生变迁的。”
其次，公共产品产权的边界具有相对性。这种相对性是指无论公共产品的哪一种产权结构形式都不能充分界定其边界，并非简单的非此即彼关系，而是时常处于动态之中，私人资产的一部分权利可能处于公共领域之中，公共财产的一部分权利也可能处于私人的控制之下，而同一所有制可以采取不同的产权结构，同一产权结构又可以被不同的所有制所采用。在现实世界里，完全明晰的产权及产权边界是极其罕见的，那种真正意义上的纯粹公共产权只是一种理论上的理想王国。一方面，各种公共物品都具有不同的“空间范围”，相对广泛的受益边界，同时公共产品属性的多样化和信息的不完备使得想要充分界定产权边界的成本是相当高昂的。另一方面，国家以法律形式规定的权利的归属并不必然导致现实中权利的实际归属，完整的产权结构还要包括法律规定以外的、由人们个人行为所形成的产权结构，即法律上的产权和经济上的产权边界是有差别的。这也就决定了在公共产品这种多元复合的产权结构下，其产权边界是相对的，它的不同产权形式及同一产权内部的权项也将处于动态的、相互耦合的关系中。
最后，公共产品的产权结构是相对静态中的一种动态结构。在经济发展的同一时点上或特定的时期内，公共产品的产权结构具有相对的同一性或稳定性，即处于相对静态中。因为，产权结构作为一种制度安排或者经济发展关系，不是每时每刻都在变动，公共产品产权结构实质上也是公共资源配置、收益分配的利益格局，具有一定时期内的相对稳定性。但公共产品本身的产权结构又是发展和变动的，无论其权能结构、微观结构和宏观结构都处于动态之中。由于社会分工、生产力的发展、公民素质的提高、社会伦理的变迁等因素的变动，都会促使产权结构形式之间相互转换、不同权能分化组合及不同公共资源收益分配格局重组。总之，以和动态的眼光去审视和分析公共产品的产权结构，就必须承认公共产品的产权结构不可能是固定不变的，它是一种相对静态中的动态结构。
(一)公共产品公共产权下的供给效率条件与非效率解。公共产权是指公共产品的产权在意义上归属于公众，虽产权公众共享、权利互相重合，却具有“只有使用权，没有交易权，个人份额不能资本化”的特点。
1 供给效率条件。公共产品的共有产权安排形式，有利于节约交易成本(含组织对市场替代的成本节约)，增加社会财富，提高社会福利水平，促进社会公正与公平。按照新制度学家巴泽尔的观点，交易费用是与转让、获取和保护产权有关的交易成本。现实中，交易费用不能为零，产权也不能充分界定，那些没有被界定的产品就留在了公共领域，以公共产权的形式存在着，没有付出交易成本。因交易成本在本质上就是社会资源和财富的损失，那么，交易成本的节约必然带来经济效率的提高和社会福利的增加。
2 供给非效率解。公共产权具有的“公共性”，也很容易产生产权拥挤现象和“搭便车”行为。对于稀缺性公共资源，因公共产权下每个人都具有相同的使用、开发并从中受益的权力，这种“人人所有，人人没有，谁都应负责。谁都不负责任”的情况，要么造成资源的过度利用，要么造成资源的利用不足，最终导致哈丁的“公地悲剧”和黑勒的“反公地悲剧”的发生。对于政府性供给的公共产品，一方面，在公共产权下易造成公共产品的超额供给或供给不足的效率损失，对于全社会来说就是产品的边际收益不能补偿边际成本。另一方面，公共产权中存在多层委托代理关系，因代理者对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，就使他对经济绩效和其他成员的监督和激励降低，往往为了追求其利益而偏离利润最大化原则，在选择其代理人时也具有从政治利益而非经济利益考虑的倾向，致使监督费用极其昂贵，而作为监督者的官僚也是“经济人”，就不可避免地导致政府机构“帕金森定律”现象的出现，造成现实中供给结果的X非效率。
(二)公共产品私有产权下的供给效率条件与非效率解。公共产品中的私有产权是指将公共资源的产权界定给特定的人(或法人)，并完全行使其拥有权利的决策行为。这里的私有产权含义与我国法律意义上的概念有所不同的是其权利束可由多人拥有，互不重合。
1 供给的效率条件。在私人产品领域，产权是市场运行的必要条件，公共产品中私有产权的界定使市场或私人提供公共产品成为可能，同时也使市场机制——迄今为止所发现的并经过实践检验的最为有效的配置私人产品资源的机制——作用于公共产品的供给成为可能，这正是公共产品私有产权下的供给效率所在。但公共产品供给中私有产权的有效性，一方面取决于对产权规则强制实施的可能性，依赖于政府通过法规、政策对产权的保护，如政府许以私人“专有权”解决公共产品私人供给中的“免费搭车”问题；另一方面取决于为其支付的交易费用以及习俗和社会的伦理道德规范等因素。
2 供给的非效率解。在现实经济条件下，并非将公共产品完全私有化就可以使公共产品的供给达到帕累托最优状态，而科斯的通过明晰产权，市场机制就能够有效地解决公共产品供给问题的理论也不能完全奏效。一方面，因为公共产品的非排他性决定其难以解决收费问题，“搭便车”不可避免；即使许以私人公共产品产权的某项“专有权”之后，虽一定程度上可克服“免费搭车”问题，却极易出现垄断局面。另一方面，产权的界定及信息的获得是需要成本的，特别是想设计一套法律制度将公共产品的公共产权变为私有产权，其排他装置、制度设计及执行、监督的成本将是昂贵的。另外，将公共物品产权完全私有化，在理性经济人的目标下，不可避免地导致资源重复配置或配置不足，不利于社会资源的合理配置，这些都将导致公共产品私人产权下的非效率供给。
(三)公共产品社团产权下的供给效率条件与非效率解。公共产品中的社团产权是介于私有产权与公共产权之间的一种产权形式，其产权主体是由特定区域、确定人数组成的共同体，在共同体内部的权利是共同拥有的，对内部成员不具排他性。
1 社团产权的效率条件。布坎南的俱乐部理论、奥斯特罗姆的公共服务产业体制理论中的多中心秩序理论及“整合进社区秩序、市场秩序和国家秩序的社区－－社会新秩序”理论为公共产品社团产权的确立提供了理论依据。在“社区成为社会公共管理的基本单位”的趋势下，重构提供者、生产者和消费者之间的关系，旨在建立模拟的市场机制，实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互竞争、相互合作和相互制衡，建立此前提下的社团产权，在一定程度上无疑是一种理想的产权模式。因为，在宽泛的意义上说，社团产权就是某种程度和形式的“私人产权”(只不过产权主体是具有整体性概念的一个“共同体”或“社区组织”)，这种社会组织(正如科斯论及的)是对市场的某种替代，产权关系得以明晰化，交易各方就会力求降低交易费用，节约交易成本，达到资源的优化配置。从实践上看，公共产品产权的社团化，是先将宏观问题微观化，再由微观整合成宏观的过程，在既能达到宏观社会目标，又不损害微观效率基础的格局下，能够取得比较高水平的供给成效，进而提高其供给效率。
2 社团产权的非效率解。虽然社团产权在一定程度上可以解决外部性问题，但仍存在着效率的损失。一方面，社团组织的存续及一系列用来进行社团外部性的排他的手段(包括制度的制定等)都需要花费一定的成本，造成效率的损失；另一方面，社团产权对共同体内部成员不实行排他，因而就容易产生共同体内部不同成员之间的外部性问题。如，共同体内个人活动的全部成本并非由本人直接承担，也不能排斥其他人分享某一个人努力的果实，造成过度消费及内部激励不足，而要使所有成员达成一个最优行为的协议的谈判成本非常高。也就是说，在共同体的外部，通过共有产权可以实现排他，从而解决外部性问题，而在共同体内部，成员之间的外部性问题往往难以解决。
三、产权结构多元态势：实现公共产品有效供给的路径选择
产权具有的资源配置功能是指“产权安排或产权结构驱动资源配置状态改变或影响资源配置的调节。”因而适宜的产权安排、合理的产权结构，是公共资源得以有效使用和优化配置的先决条件。通过以上分析，可以得出这样的结论：公共产品产权的任何一种结构都有着其自身的效率条件及非效率解。从经济学意义上来讲，就是不同的产权形式对资源配置的效率会产生不同的影响。若将不同产权形式结合起来，实现不同形式、各种权能的有机结合，则可以发挥它们各自的优势，提高公共产品供给中消费和生产的效率。所以，公共产品产权结构的多元态势是实现公共产品有效供给的最佳产权路径选择。实践中，要实现公共产品有效供给，还应注意如下几点：
1 公共产品产权结构多元态势的理念观的确立。现实中，公共产品的产权具有复杂性，不存在固定不变的产权形态，“任何一个产品的产权，严格地讲，都是一种合成的产权。”如果完全界定往往是无效率的，而“经济学家们往往把所有权状况分为两类：全拥有和不拥有。”即要么完全的公共产权，要么完全的私人产权的充分界定。国内外学者这种对公共产品产权浓厚的、非此即彼的二，元对立逻辑，造成公共产品供给实践中要么政府完全供给，要么完全私有化的做法，其弊端是显而易见的，这也导致了决策层中对公共政策框架设计的贫困及理论论争中的不断反复，这正是当前公共产品问题存在的症结所在。因此，树立公共产品产权结构多元态势的科学理念观，将是我们通向正确制度安排的必要条件。
2 公共产品产权安排中的社会伦理因素。社会经济发展中，经济与伦理之间是一种“既不可分离，又相互矛盾；既相互分裂，又相互渗透”的关系。经济往往探讨的是如何实现资源的最佳配置，社会伦理更为关注诸如公平、正义、社会可持续发展等问题。随着市民社会的崛起，二者如何在冲撞中整合并进、和谐发展。不仅是一个值得探讨的理论问题，更是一个实践性操作问题。在公共产品产权的安排、界定中，同样不能忽视社会伦理的作用。因为在公共产品的供给中，不仅要考虑交易成本的节约、效率的提高，更应重视公共产品的公共目标取向和公共价值导向：实现人与社会的和谐发展与可持续性发展。这正是理解公共产品“供给悖论”的关键所在，即从产权角度或从技术上可以排他，但从使用效率及伦理的角度又不能排他，这是合乎社会发展逻辑的。但如何把握这个尺度，如何进行公共产品产权的选择及权能重组，只有在社会经济发展实践中不断整合各方利益、融合国家发展战略，方能奏效。这正是公共产品产权结构多元态势下的动态性、复杂性内涵的彰显。
3 政府在公共产品产权制度安排中的角色。公共产品产权结构由单一向多元的转换，并不意味着政府责任的弱化，相反，政府在公共产品产权安排中更应发挥其主导作用。因为公共产品的供给与市场产品的供给不同，市场产品的供给通过消费者和厂商即可完成，而公共产品的供给必须经由政府从生产者到达消费者，供给才得以完成，这就决定了政府在公共产品供给中无论采取何种产权形式，都有不可替代的作用。在公共产品产权结构多元化的过程中，虽然政府不必由自己提供全部的公共品，但必须在各种产权形式下的供给中具有完善的整合力和回应力，除了要对产权进行确定，还要对私有、社团产权下的提供过程进行引导、监控等规制活动，也就是政府的作用关键在于能够为各种产权形式的有效运行提供一个良好的外部制度环境和规范的市场秩序。如此，才能建立起一个与市场经济发展水平相适应的、有效率的、兼顾社会伦理的公共品产权制度，确保公共产品产权结构多元态势下的供给效率。
可见，要实现公共品的有效供给，在充分考虑公共产权、私有产权和社团产权的效率条件及非效率解之间优势互补外，还应重视产权理念、社会伦理及政府在公共产品产权形式安排中的重要作用，形成具有可持续性的公共产品产权结构多元态势的发展观，这才是我们所要得出的结论。
