经济适用房成本价格公开宏观调控的法律思考

　　[摘　要]房地产业是我国新的阶段的一个重要支柱产业，而适用房是其中比较特殊的领域，是具有社会保障性质的商品住宅，所以对经济适用房的成本价格予以公开是进一步保障中低收入者权益的办法。目前建设部虽然对此作出了规定。但相对于整个社会、整个房地产业的规模来说是远远不够的。因此，从经济法的宏观调控层面对经济适用房成本价格公开予以支持，是很有现实意义的。对于经济适用房成本价格公开的宏观调控法律思考主要从成本价格测算及监测、银行信贷等方面提出。
　　[关键词]经济适用房；成本价格公开；宏观调控；法律思考
　　
　　引导和促进房地产业持续稳定健康发展，有利于保持整个经济的平稳较快增长，有利于满足广大群众的基本住房消费需求，有利于实现全面建设小康社会的目标。党的十六届六中全会把建设社会主义和谐社会作为我国发展的目标，而引导房地产市场特别是经济适用房房地产市场的良性发展，对社会主义和谐社会的建设具有很大的促进和保障作用。
　　
　　一、思考背景——经济适用房房价成本公开的实例及政策
　　
　　济适用房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。经济适用房成本价格公开在部分地方已经得到实施，例如：黑龙江省哈尔滨市人民政府依照建设部《关于印发经济适用住房价格管理办法的通知》颁布了《关于加强经济适用住房建设管理工作的通知》，该《通知》规定，经济适用住房销售价格实行政府指导价，按保本微利原则，由成本和利润构成，利润限定在3％以下，经济适用住房建设成本由市建设主管部门审核，销售价格由市场物价部门批准，按项目向社会公布。据山东《生活日报》报道，在安康居住工程的实施中，山东省将政策、价格、购房人(租房人)、房源公开，以取得审计等有关部门及群众的监督。
　　我国《经济适用住房价格管理办法》(以下简称《办法》)明确规定，经济适用房的价格在确定后予以公示。经济适用住房价格实行政府指导价，而不是自主定价。其上浮幅度由政府价格主管部门在核定价格时确定，下浮幅度不限。《办法》指出，经济适用住房基准价格也就是经济适用房成本价格由开发成本、税金和利润三部分构成。它包括：(1)用于征用土地和拆迁补偿等所支付的征地和拆迁安置补偿费。(2)开发项目前期工作所发生的工程勘察、规划及建筑设计、施工通水、通电、通气、通路及平整场地等勘察设计的前期工程费。(3)列入施工图预(决)算项目的主体房屋建筑安装工程费。(4)在小区用地规划红线以内，与住房同步配套建设的住宅小区基础设施建设费，以及按政府批准的小区规划要求建设的不能有偿转让的非营业性公共配套设施建设费。(5)贷款利息。(6)行政事业性收费。开发企业的管理费与利润分别不得超过前四项费用之和的2％和3％。 有关经济适用房成本公开问题虽然早有规定，但是规定得不够充分、不够具体，以致操作性不强。在实践中，有的部门忽视了经济适用房与商品房的区别，忽视了经济适用房的公益性特点，造成部分低收入者的住房需求无法满足，违背了设置经济适用房的初衷。
　　
　　二、思考基础——经济适用房成本价格公开的必要性及相关问题
　　
　　1．经济适用房成本价格公开的必要性房屋成本价格问题不仅是企业利润的问题，更是一个政府信息公开和权力规范的问题。经济适用房的成本价格问题能够体现政府信息公开的程度，更能体现对政府权力规范的程度。从政府权力的有效规范方面来说，公开经济适用房成本价格有利于控制暗箱操作。公布经济适用房成本价格，还购房者知情权，是非常有意义的。经济适用房的消费群体是中低收入家庭，这部分群体在经济实力上处于弱势，在权利的保护及救济方面相对来说也处于弱势地位。将经济适用房成本价格公开，能够使这部分消费者根据真实、全面的信息作出理性判断，解决信息不对称的问题，从而使经济适用房房价的形成更趋理性。这不仅有利于保护这部分消费者的权利，也有利于经济适用房以及房地产业的有效发展。
　　
　　2．经济适用房成本价格公开必须厘清两个问题
　　(1)公开经济适用房的成本价格不侵犯商业秘密。我国《反不正当竞争法》第10条对商业秘密进行了规定。政府公布经济适用房房价成本并不意味着企业的商业秘密就受到了侵犯。如前所述，经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，是国家为解决中低收入家庭住房问题而修建的普通住房，具有公益性。国家公开经济适用房成本价格是为了更进一步保护这部分群体的利益，是符合公益价值的，国家获得成本价格是经过合理而且合法的途径的。同时，我国《价格法》明确要求经营者在定价时遵循公平、合法和诚实信用的原则。我国《民法通则》也规定，消费者有权详细了解自己购买产品的详细信息。从政务信息公开的角度讲，随着土地“招拍挂”的实行以及税收征管程序的日渐透明，房屋成本价格实质上已经无密可保，而经济适用房的成本价格更是不应该保密。我国政府部门公布由自己控制、掌握的经济适用房成本价格，不是对开发商商业秘密的侵犯。
　　(2)房价与地价的关系。关于房价和地价二者的关系，学术界主要有以下几种观点：一是认为地价决定房价，在研究地区房价过快上涨时都将高地价作为房价上涨的一个主要原因；二是认为房价决定地价。这类观点基于李嘉图的“玉米法律悖论”，将土地看作生产要素，认为土地产品的价格决定地租。将“玉米法律悖论”应用到城市房地产市场，认为房价高刺激了对土地的需求，进而导致了地价的升高。在“价高者得”的拍卖机制下形成的地价是由当前房价及开发商对未来房价的预期决定的。其实房价与地价的关系不能说是谁决定谁的问题，房价与地价是一种相互影响的关系。土地作为房地产经济的基础，土地价格构成房地产价格的一个方面，并且组成房地产价格的一个重要构成方面。从这个意义上说，地价对房价有重要影响。但地价并不是房价的决定因素，房价的组成方面有很多，比如建安费用、政府税收费用等等都是房价的重要构成方面，它们和地价一起决定了房价。与此同时，房价的高低也会影响地价。房价与地价是一种相互影响、相互作用的关系。从这一方面来讲，对房地产的成本价格予以公开是很有必要的，可以最终保护我国有限的土地资源，实现经济的可持续协调发展。目前经济适用房成本价格公开问题主要来自于地方政府的阻力，公开经济适用房成本价格已在一些地方实施了一段时间，但效果却不如预期的那么好。地方政府作为“经济人”是由自身的财政利益决定的，地方政府同本地的企业形成了利益共同体。因而，政府会充分利用房地产的高产业关联度推动地方经济增长。然而地方政府介入房地产的“经济人”行为，带来的不利后果表现在地方政府的经济扩张冲动容易造成经济过热，推动了房价不断涨高，不能很好地解决地方城市居民的住房保障问题。政府的这种“经济人”身份也影响到了经济适用房的开发意义，所以在经济适用房成本价格公开方面也会有些被动。 　　三、思考结论——适用房房价成本公开的宏观调控支持
　　
　　1．宏观调控的理论基础
　　宏观调控与市场规制是在市场经济家干预协调经济的两个基本手段，与市场规制法一样，宏观调控也有其理论基础。
　　(1)“市场失灵”理论。市场失灵理论，主要是有关市场调节无法解决社会产品总供给和总需求失衡的问题及其政府运用经济政策来解决这一总量失衡问题的理论。经济适用房作为房地产的一种，也要通过市场，在市场上依照价值决定房地产价格，但经济适用房成本价格具有其特殊性，作为经济适用房的购买主体，中低层收入者处于弱势地位，相对于经济适用房开发商来说，所获得的信息是很不对称的，如果在这种情况下仅仅只注意市场的基础配置作用，会造成不公平的扩大。所以，经济适用房成本价格的公开需要宏观调控法的支持。
　　(2)“政府失灵”理论。政府失灵理论，主要是指有关政府运用经济政策调节社会产品总供给与总需求失衡问题方面出现的调控失败及官僚主义问题及其解决方案的理论。政府在调控经济适用房成本价格时因为“经济人”的身份会导致调控失败，虽然有相关经济适用房的管理办法，但是政府在实际操作时会违背开发经济适用房的初衷，为了弥补政府在调控经济适用房成本价格过程中的失败，也需要宏观调控法相关规定予以支持。
　　(3)国家干预理论。国家干预理论是指通过法律的经济政策及其严格的政策制定和实施程序，以社会整体利益为本位，调节社会经济总量的平衡，既利用“看不见的手”，又利用“看得见的手”调节、控制国民经济，既防止“市场失灵”，又防止“政府失灵”。经济适用房成本价格的举措就是政府为了保障中低层收入群体，而通过制定政策和法律干预经济的一种经济手段，政府的这种经济手段要得到法律的保障，需要宏观调控法完善相关措施予以支持。
　　
　　2．具体宏观调控措施应对经济适用房成本价格公开
　　(1)建立的经济适用房成本价格测算体系与监测公开制度。目前虽然有建设部关于经济适用房成本价格的管理办法，但其相关规定抽象，不便操作，造成经济适用房成本价格实际上没有公开的现实效果，中低收入者这部分购房群体知情权及相关的经济利益依然得不到有效保障。因此，分别建立经济适用房成本测算和监测组织机构，保证二者各自的独立性，进一步保证经济适用房成本价格的合理测算，从执行角度确保经济适用房成本价格公开的可行性。
　　(2)完善《法》有关房地产价格的规定，使经济适用房成本公开中成本价格的有一定的法律保障。《会计法》虽有“禁止随意改变费用、成本的确认标准或者计量方法，虚列、多列、不列或者少列费用、成本”的规定，但现实中为逃税而虚增成本的现象还很普遍。因此，明确规定经济适用房的成本价格费用构成、成本价格的确认标准或者计量方法，并且严格具体地限制经济适用房价格的利润额度，是一种比较有效的保障经济适用房成本价格合理而且公开的法律措施。
　　(3)完善并加强银行贷款相关法律制度。进行严格的房地产贷款的审批，控制房地产投资总量，限制资本流入房地产业，提高房地产炒作的成本，降低非消费性房地产交易的利润空间。对于经济适用房这一特殊领域，在银行信贷方面应给予优惠，在《中国人民银行法》中应该将经济适用房与普通商品房区别对待，分别规定。在对普通商品房进行严格的房地产贷款审批的同时，降低对经济适用房开发商的要求。一方面，鼓励更多的开发商开发具有公益性质的经济适用房；另一方面，降低经济适用房的开发成本，引导经济适用房开发商积极主动地公开经济适用房成本价格。
　　(4)完善《财税法》有关房地产的开发及购买制度。例如开征第二套房产的保有税和开发土地的保有税。开征房地产保有税的短期目标是抑制房地产的投资性需求。根据我国的土地制度，土地的所有权是国家的，房屋所有人和开发商并没有取得土地的所有权。但由于我国房地产税制一直以来的“轻保有、重流通”状况，导致投资者购买房产和土地后，不需要付出太多成本就可以坐等房价和土地上涨，这不但降低了土地的使用效率，而且造成资源的浪费。在我国开征房地产保有税应分为对开发商征土地保有税和对房产持有人征房产保有税。我国现阶段经济适用房成本价格公开还有一个影响因素，即大量的投机商存在，他们会占有经济适用房之后再次购买商品房，然后再炒作，这对于房地产市场的合理构成很大冲击。对这种过多占用社会资源，占有经济适用房又购买商品房的经济适用房持有者征收房产保有税，是目前打击房地产投机的有效手段，也能促使经济适用房得到合理、有效的利用。
　　另外，在财税法有关政府采购方面，应该把经济适用房建安材料纳入政府采购的范围，充分降低经济适用房的建设和安装成本，也有利于经济适用房成本信息的掌握和固定，从而更加有利于经济适用房成本价格的公开。
　　(5)完善《统计法》有关土地方面的统计立法，处理好影响房屋价格的重要因素——土地价格问题。加快建立健全房地产信息系统和信息发布制度，增加土地的统计信息发布的渠道和频率，促进权威统计信息的广泛及时传播，保证经济适用房的土地价格的公示制度，遏制经济适用房房地产开发商操控信息，利用土地价格进行虚报经济适用房成本价格的行为，从根本上改变市场配置作用中信息不对称的状况，保护消费者尤其是经济适用房的消费者的权益，确保经济适用房设立的初始价值得到实现。