我国政府采购市场的开放与保护问题

　　【提要】 政府加入世界贸易组织时承诺开放政府采购市场，并于2007年底启动了加入世贸组织政府采购协议（GPA）谈判。本文就中国“政府采购市场”的开放与保护等一系列问题作了较为全面的分析和探讨，提出了相应的对策和建议。
　　【关键词】政府采购 开放 保护 机制 管理
　　
　　开放政府采购市场，是中国政府加入世界贸易组织时的承诺，并于2007年底启动了加入世贸组织政府采购协议（GPA）谈判。到目前为止，加入《政府采购协议》的国家基本上都是发达国家，而中国家很少加入，印度就拒绝加入《政府采购协议》，因此GPA也被称之为“富人俱乐部”。中国政府加入GPA的谈判也遇到了不少问题。本文试从《协议》的市场特征、中国加入该协议所遇到的主要问题以及相应的应对举措方面做简要分析。
　　
　　一、《政府采购协议》下的市场特征
　　
　　政府采购也称公共采购，是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。
　　依据世贸组织的《政府采购协议》（The Agreement on Public Procurement），联合国贸易法委员会（UNCITRAL）的《货物、工程和服务采购示范法》和欧盟（EU）《政府采购指令》（Purchasing Directives）的有关规定，概括地讲，政府采购具有以下6各方面特征。
　　1、政府采购主体的特定性
　　政府采购的主体，也被称作政府采购的实体，指的是依靠国家财政资金运作的政府机关，事业单位和社会团体以及公共事业机构等。世界贸易组织《政府采购协议》中规定：采购实体为一国政府部门、机构或它们的代理机构，也包括政府控制的国有或公共性。各国在加入《政府采购协议》时应该提交一份采购实体清单，归入《政府采购协议》的附录1中。只有列入清单的实体才受《政府采购协议》约束，名单以外的其他政府部门的采购和地方政府的采购则不受约束。
　　2、政府采购对象的广泛性
　　采购的对象并不局限于货物，还有工程和服务。货物又包括有形产品和无形产品，标准产品和非标准产品，既有军用产品又有民用产品。
　　3、政府采购资金来源的公共性
　　政府采购的资金来源为各国政府的财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，包括政府向外国政府、国际机构的借款，这些资金其实都是最终来源于纳税人的税收和政府公共服务收费。
　　4、政府采购活动的非商业性
　　这一点所强调的是政府机关或者代理机构的采购不是以盈利为目的，也不是为了转卖，而是作为政府部门的最终消费或者向社会提供公共服务。但通过政府采购，可以引导投资流向，帮助特定产业和落后地区的发展。
　　5、政府采购过程的规范性
　　政府采购所包括的不仅仅是具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程以及采购管理的总称。而且在采购过程中也要遵循一定的规则，并不是简单的一手交钱，一手交货。要根据有关的采购法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间的要求，采用不同的采购方式和采购程序，使每项活动都要规范运作，体现公开、公平、透明的原则。
　　6、政府采购数量的规模性
　　 政府作为购买者，往往占有较大的市场份额。一般情况下，政府采购金额占一个国家国内生产总值（GDP）的10%以上，美国则占到25%，欧盟占到16%；韩国的政府采购制度规定，商品采购超过5000万韩元，中央和地方超过20亿韩元的特大型投资采购项目，由国家供应局集中采购；在加拿大，主管部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心集中采购。最近几年，印度的政府采购量也达到了1000亿美元。因此，政府采购对国内市场竞争与发展的影响也很大。
　　
　　 二、开放国内“政府采购市场”面临的问题
　　
　　我国政府采购工作试点始于1995年。这一年上海市财政局首先开始进行采购试点，取得了很好的社会效益和效益。在此基础上，该项工作于2000年起在全国铺开。自1998年扩大试点以来，我国国内政府采购市场的“蛋糕”急速增大。1998年政府采购规模为31亿元， 2000年增至328亿元， 2007年采购规模又增至4000亿人民币。采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建设、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到开发、项目设计等技术含量较高的领域。
　　由国家进行政府采购，根据国际上通行的政府采购成本降低10%~15%的标准计算，中国在这几年当中节余了大笔资金，同时有效地控制了生活中的难点——贪污腐败。在制度上，各省市已经初步建立了自己的采购机构、采购规章等。这都说明我国政府采购虽然出现较晚，但是发展非常迅速，发展的空间仍然很大。
　　中国加入《政府采购协议》后，就意味着中国要与所有参与协议的国家之间相互开放国内的政府采购市场。然而GPA乃是一把双刃剑。根据世界贸易组织规则，世贸组织成员可以相互进入对方的政府采购市场。与中国政府和企业相比，发达国家政府采购观念比我国更早普及，社会制度完善，企业竞争力强。中国在加入GPA后，中外企业平等竞争，外国产品进入同样利润丰富的中国政府采购市场，中国各界，包括政府和企业，是否做好了应对的准备呢？中国政府采购制度与发达国家相比，仍有相当大的差距。从加入GPA谈判的准备来看，由于中国处于转轨时期，政府职能、法律体系、管理体制、政府采购制度与实践相对不完善，距离GPA规则要求和加入GPA的谈判要求，也存在相当大的差异。因而，开放国内政府采购市场，大致有以下几个方面问题。
　　1、政府采购缺乏完善的法制基础
　　同发达国家相比，我国对于政府采购的立法工作相对滞后。开放条件下政府采购活动的顺利进行，依赖于规范、完善的政府采购法规、法律的约束，虽然我国已建立了政府采购法规，但离开放的政府采购市场的要求还有一定的距离，政府采购各个环节的法律基础还比较缺乏。比如，根据国际经验，一个项目完整、有效的采购过程必须辅之每个阶段以相配套的法律法规，从不同的侧重点对政府采购的各个环节做完备的规定。而我国《政府采购法》规定的只是政府采购基本原则、方式和程序，缺乏配套的法律解释、实施细则。目前，不少具体的采购实施条例及配套的规章制度是由省、市、自治区根据自己的实际情况来制定的，由于实施条例并不可能对具体的制度做详尽的规定，这使各地在实际操作时存在较大的随意性。
　　2、政府采购缺乏统一的组织管理
　　世界上不同国家和地区对政府采购的管理体系不尽相同，但都设有专门的机构和人员负责对政府采购的组织进行管理与监督。例如，韩国设立国家供应局，英国设立国家采购局，等等。然而到目前为止，我国尚未建立全国统一的负责政府采购管理与监督的专门机构，这一制度缺陷所遭致的后果是难以规范公共采购市场，不利于政府采购的公平、透明和高效。有些省市政府虽然也建立了政府采购办公室，但制度不统一、管理方法不一致，在省与省之间、地区与地区之间，形成了较大的政府采购的制度障碍，增加了政府采购的随意性和成本，降低了政府采购的效率。 　　3、政府采购缺乏优势的产业基础
　　政府采购制度作为一种非关税贸易壁垒，它对国民的运行起着巨大的调节作用。按照国际上的常规算法，各国每年的政府采购总额约占国民生产总值的10%-15%，占财政支出的30％左右。因此，它是我国加入WTO后可以为我国民族产业提供合法保护的最重要手段，尤其是对于稚嫩产业和关系国计民生的基础产业的发展起着十分重要的保护作用。但在政府采购市场开放形势下，我国国内产业与国外的同行业相比还有很大的差距，的整体竞争力还比较低，企业管理水平不高，技术创新能力不足，并且缺乏必要的国际竞争经验。面对国际化采购，来自国家间监督的约束力将导致一国内部地方保护措施无法实施，由于丧失了国内庇护性政策的保护，长期处在保护之下的国内企业必定会在国际竞争中处于劣势，从而造成本国经济过分依赖外资的局面，形成不合理的产业结构。这也是目前广大发展中国家对加入《政府采购协议》一直都持谨慎态度的原因。
　　4、政府采购缺乏系统的信息支持
　　政府采购的市场大、品种多、范围广等特征，决定了政府采购必须有充分、健全的信息支持。在信息社会，采购者掌握国内外时点上和动态上的市场信息，是提高政府采购经济性和效率的关键环节。欧美等发达国家为了使公共采购市场公平、公正、公开，政府都指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息。有些国家建立专门的政府采购信息服务机构，提供系统的政府采购信息。还有很多国家利用互联发布政府采购信息。这些信息支持，极大地降低了政府采购的交易成本。而我国目前仍没有建立起政府采购的信息系统，政府采购缺少信息支持，质优价廉的优势难以获得，导致政府采购的经济性不强，效率降低。
　　5、政府采购缺少效果考核和评价机制
　　我国目前的政府采购工作中存在的普遍问题是从中央到地方都过于注重形式，而缺少政府采购的效果考核和评价机制。主要表现有三种：一是有些地方政府把政府采购单纯地作为一种行政权力来运用，强调审批和程序，而忽视用户所用所急；二是在采购组织模式的选择上，过多地强调集中采购，忽视分散采购，缺少集中采购和分散采购的混合控制；三是通过政府采购到底节约了多少资金、取得了什么样的效果等没有相应的考核制度予以量化。根据经济学的理论，政府采购活动必须优先购买本国产品，必须符合“成本—效益”原则的要求，必须兼顾经济性和效率性的统一。如果政府采购不能扶持本国产业和自主品牌产品，甚至崇尚“洋货”，没有通过对“成本—效益” 的比较，缺乏对采购的经济性和效率兼顾的考虑，加之没有对政府采购效果的考核，那么，政府采购就失去了意义。
　　
　　 三、中国如何应对国内政府采购市场的开放
　　
　　事实上，我国政府采购市场早已部分地对外开放，并且今后还会进一步开放。虽然我国刚刚启动加入《政府采购协议》的谈判，还没有明确表示要开放国内政府采购市场，但由于国际组织贷款的采购必须按照国际规则，实行国际竞争招标，因此在事实上我国部分政府采购市场已经实行了开放。例如，1997年财政年度我国实际使用国际金融组织贷款为16.31亿美元，这就意味着使用这笔贷款的采购就要在国际市场上进行公开的招标，这种情况下国外的产品往往更具有竞争力。另外，我国政府在办公用品、公务用车等消费领域早已购买外国商品，政府拨款的公共设施建设中所需的一部分先进设备也是从国际市场上采购的。并且，1996年我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，明确了我国最迟于2020年与亚太经济合作组织的成员对等开放政府采购市场，现在看来，这一开放的时限还有可能提前。因此，在我国政府采购市场的开放过程中，如何保护和扶植本土产业的发展，是一个需要认真研究的问题。
　　 应该说，中国加入《政府采购协议》，是中国企业走向世界的必然趋势，但现在过早开放国内政府采购市场时机还不成熟。我国应该充分利用加入《政府采购协议》之前的几年时间，做好以下几个方面的准备工作。
　　1、完善我国关于政府采购的立法，明确我国政府采购制度的目标和原则
　　 2001年10月22日，《中华人民共和国政府采购法》草案首次提请九届全国人大常委会第24次会议审议，由第28次会议于2002年6月29日颁布，自2003年1月1日起实施。但实施以来，仍还存在一些问题，需要不断改革和完善。抓紧时间完善国内立法是有道理的，几乎所有的国家都用政府采购来保护国内产业，比如美国有《购买美国产品法》和《联邦采购法》等一系列、法规，其中《购买美国产品法》规定，联邦政府在进行物资和公共建设产品时，必须承担购买美国产品的义务。虽然这一法律对世贸组织《政府采购协议》签字国的限制已大大减少，但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用，从而使美国的国内得到了有效的保护和支持。对于这一做法，我们国家可以借鉴。在立法过程中，我们还要注意不能只从实现国家利益——节约财政资金、提高资金的有效利用率出发，还要保证所有供应商获得政府订单平等机会。应该坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，利用政府采购，促进经济结构的改善，促进政府职能的转变，推进体制改革的进程。
　　 2、我国政府采购市场开放的进程
　　要符合我国基本国情，选择有条件的地区和相对成熟的领域对外开放，争取在竞争中最大程度地发挥竞争优势并保护本国的弱势产业，这也是各国的通常做法。美国只将50个州中的37个列在协议的适用范围内，而且这37个州也没有将所有机构都包括进去；奥地利的供水、港口部门的采购市场不对加拿大和美国的供应商开放；泰国法律规定，如本国产品符合国家标准，只要价格不高于其他国家产品的10%，则优先购买本国产品等等。我国也应该基于我国的国情，对于不同的部门、不同的行业和不同的产品分别有所区别地列入承诺清单。对于我国已经有所发展的，并且有一定规模的，有一定竞争力的行业，可以优先开放；对于我国需要政府保护和扶植的行业，也可以禁止开放。而且，按照国际惯例，在加入世贸组织的政府采购协议谈判中，“门槛价”的标准可随不同层次的政府和不同的采购实体而有所不同。我们应该认真研究、比较国外的做法，以争取最符合和最有利于我国实际情况的结果。
　　3、优先采购本国产品，扶植本土产业的发展
　　 尽管采购的原则是公开、公正、公平，但并不是所有国家对本国和外国产品都一样对待，在同等条件下，很多国家通常会优先采购本国产品。《联邦采购法》规定要优先购买国内产品，并要求国际采购至少必须购买50%的国内原材料和产品，同时还给予国内投标商10－30%的价格优惠。中国政府采购市场的潜力是十分诱人的，按照2007年GDP规模，我国一年用于政府采购的费用最少也可达到3000亿美元。尽管我们没有开放政府采购市场，但很多外国品牌的产品已经进入政府采购名单，致使国内相关产业的发展空间压缩，这是值得我们警惕的。今年3月，我国财政部制定的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》已开始实施。根据规定，我国政府采购应优先采购本国产品，确需采购进口产品的，应实行审核管理。这一新政策，加大了保护我国民族产业和产品的力度，也有利于在一个稳定的外部环境下保护特定工业产业和落后地区的发展。经过保护期的发展之后，这些产业和产品的国际竞争力也将会相应提高。　　4、在政府采购中争取达到公开、公平、透明的目标
　　 政府采购的方法一般可以分为以下七类：公开招标、选择性招标、谈判采购、征询建议、两阶段招标、，询价采购和单一渠道采购。其中公开招标为政府采购的首选方法，国际规范对公开招标以外的每种方法的采用都要求必须符合其使用环境，并通过主管部门的批准，采购机构需要做出书面报告，并对使用该方法做出详细说明。因此做好公开招标工作是政府采购工作的重点。同时，应该大力我国的采购，德国联邦内政部已经宣布，未来联邦政府部门所需的商品或服务，将全部通过网络招标采购，并出台网络采购的具体政策，将网络采购写入《政府采购法》，使按照政府需求的标准进行信息化与采购网站进行信息沟通。这样加快了政府网络采购平台的建设。我国也应该把网络采购写入《政府采购法》，保证将来的政府采购有法可依。
　　在现在加入《政府采购协议》的国家中，基本都是发达国家，而发展家很少加入。这并不是偶然现象，这是因为各缔约方在签署条约时，总是考虑自己国家的实力和利益。发展中国家如果在没有考虑自己国家实力的前提下而贸然加入这一协议，只能是自己敞开大门，没有了任何防备，而同时又不能从别人敞开的大门中获得任何利益。所以我们在加入《政府采购协议》的谈判中，做出任何重要的承诺都要更加慎重。当然，永远排斥在《政府采购协议》之外也不是很好的选择，只有我们加入到游戏当中，我们才能成为游戏规则的制定者，才能有所发言权。另外，如果中国的企业有了足够的实力来参与国际竞争，无疑我们的国家就应该尽早加入协议为其创造更多的机会。
　　
　　【】
　　[1] 楼继伟：政府采购[M].出版社，1999.
　　[2] 李文明：中国企业如何进入全球采购系统[J].硅谷动力，2004（3）.
　　[3] 王义伟：WTO管不着政府采购[N].中华工商时报，2006-5-27.
　　[4] 王潇、李明秀：让政府采购更加有效—中欧双方启动政府采购技术合作[N].WTO经济导刊，2006-6-7.
　　[5] 方伟红：对完善政府采购市场的几点建议[J].商场化，2007（25）.
　　[6] 尚杰：开放政府采购市场的问题与对策[EB/OL].