美国政府的公共政策对次贷危机爆发的影响及启示
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：次贷危机；公共政策；影响；启示
2008年下半年以来，美国次贷危机骤然升级为金融危机乃至危机，人们在期待各国政府的多种“救市”措施早日奏效的同时，也难免要反思此次危机的起因。这场危机的爆发不仅是金融衍生产品过度和金融机构的风险防范不力造成的，也与美国政府的公共政策密切相关。
一、提高住宅自有率的公共政策与房地产泡沫的膨胀
美国各级政府的一个重要公共政策目标是努力提高“住宅自有率”，让更多的公众买得起房。这一指标从二战期间的不到45％一度持续上升到1980年的65.6％，但之后则开始回落，80年代中期起在64％左右徘徊十年之久。因此，政府接连推出更为优惠的住房政策，且越来越明显地向低收入家庭和少数种族倾斜。以下将具体阐释两类提高住宅自有率的公共政策，并分析其对房地产泡沫的推动作用。
(一)鼓励房地产抵押贷款的政策。首先，依据美国《1986年税收改革法案》，纳税人用于购买第一套和第二套住房的贷款利息支出可在个人所得税的应税所得中扣除。虽然《1987年税法修正案》规定可获得利息扣除的各类房贷总额最高不超过100万美元，但这一税收优惠仍显著减轻了纳税人贷款购房的利息成本，可直接促进住房抵押贷款的增加。同时，由于用于购买汽车等其他耐用品的消费信贷利息均不在税收扣除范围之内，金融机构就不断开拓新的与房产产权挂钩的信贷产品。如，再融资，让消费者既减轻税收负担，又能获得更多的信贷额度扩大其他消费支出。事实上，各类房地产信贷已成为消费信贷的替代品，因此其规模进一步扩大。其次，美国政府通过住房与城市发展部(以下简称HUD)下属的联邦住房局(以下简称FHA)向第一次购房的中低收入家庭提供购房抵押贷款违约保险。一般而言，在美国申请住房抵押贷款需要支付20％的首付款，但一些低收入的购房者不仅付不起这20％的首付款，由于信用评级过低，也不能购买私人保险公司提供的住房抵押贷款违约保险，他们就可以申请FHA保险。FHA的住宅抵押贷款违约保险对借款人的收入水平没有要求，首期付款比例最低可以低到3％。虽然申请FHA保险的购房者要支付较高的保险费，但保险费可计人房贷总额中获得融资，而获得住宅抵押贷款的机会则大大增加。再次，美国还通过政府赞助企业来提高住宅抵押贷款市场的流动性。房地美(联邦国民抵押贷款协会)和房利美(联邦住宅抵押贷款公司)就是最重要的两家政府赞助企业。它们先从商业银行(或互助储蓄机构)购买住房抵押贷款，对这些贷款提供担保，然后打包生成住房抵押贷款债券再出售给国内外的投资者。由于商业银行能够很快将住宅抵押贷款兑现从而获得资金进行更多的贷款，抵押贷款的利率会有所降低，购房者就有更多的机会获得贷款购买住房。2001年以来，美国政府要求“两房”购买的住宅贷款中向中低收入家庭发放的比例不低于50％。
(二)鼓励买房自住的政策。除直接鼓励住宅抵押贷款的政策外，美国政府还有多项税收政策鼓励公众买房自住而不是租房。根据1997年调整的税法，纳税人自住的第一套住宅在过去5年中居住满2年的，其转让资本利得可获得25万美元的免税。此外，纳税人就自有住宅缴纳的地方财产税也可在联邦个人所得税税前扣除。资料显示，房地产税收优惠是美国最重要的税收支出项目，2008年达1450亿美元。
美国政府以上两方面公共政策造成公众更多地买房自住而不是租房。在房地产市场的供给弹性相对较低的情况下，房地产市场的价格将被推高。鼓励住宅抵押贷款的政策，由于使大量低收入家庭超过本身的还款能力贷款购买住宅，进一步地促进房地产市场泡沫的膨胀和房地产信贷市场风险的累积。因此，尽管可以说美国次贷危机爆发的直接诱因是美联储持续调高利率及金融机构对风险疏于防范，政府长期宽松的住房政策的影响也是不能忽视的。当然，其他一些发达国家也实行了鼓励公众购买住宅的政策。如，加拿大、法国和德国采取措施鼓励家庭储蓄以支付住宅贷款的首期付款；澳大利亚对首次购房者给予一次性或分期的补贴；法国、瑞典和英国对新建住宅给予财产税的减免；荷兰、瑞典、意大利、芬兰、西班牙等国也允许住宅抵押贷款利息在个人所得税前扣除。但美国独有的“两房”的运作和FHA保险支持中低收入者购房的力度和风险都超过其他措施，美国的住宅抵押贷款利息扣除等税收政策也使购房更明显地比租房有利，这是房地产泡沫在美国首先破灭和次贷危机在美国爆发的重要原因。
二、政府监管失当与“两房”危机
“两房”的资产占住房抵押贷款市场份额的40％以上，其运营对美国住宅自有率提高的作用举足轻重。但美国政府一直没有解决好对这两家企业进行有效监管的问题，以致“两房”危机终于爆发。 (一)“两房”监管中存在的问题。鉴于“两房”内在的风险防范动力相对弱化，政府对其经营的安全和稳健性进行有效监管就显得十分重要。但依据1992年国会通过的《联邦住宅安全和稳健法》，“两房”的经营安全和稳健性由住房和城市部(HUD)下属的联邦住房企业监管办公室负责，由于这个办公室隶属于HUD，而HUD一直负责监管两家企业履行公共职能的情况，其首要目标是追求更高的住宅自有率，因此，安全和稳健方面的监管经常处于从属地位。
为提高住宅自有率，HUD对“两房”向低收入家庭提供贷款的要求不断提升。1997年，HUD要求“两房”购买的住房抵押贷款中42％是向收入水平等于或低于本地区中间收入的借款者发放，2001年该比例提高到50％，2005～2008年这一比例又进一步分别提高到52％、53％、55％和56％。另一方面，《联邦住宅企业金融安全和稳健法》规定，房地美和房利美的核心资本不能低于资产负债表内资产余额的2.5％，以及表内资产加上表外债务(包括担保的住宅抵押贷款证券)余额的0.45％。相比之下，美联储等美国的金融监管部门要求商业银行等其他金融机构的核心资本比率不低于4％、补充资本比率不低于8％，同时杠杆率须在4％以下。可见，“两房”的资本充足率标准显著低于其他金融机构，考虑到“两房”大量的担保等表外业务，2.5％的资本充足率要求就更是低得惊人。
(二)监管不力对“两房”危机的影响。为保障“两房”的基础资产的质量，《联邦住宅企业金融安全和稳健法》本来规定房地美和房利美购买的住宅贷款应为“合格的常规抵押贷款”，即首付比20％、长期固定利率、非政府机构担保且金额不高于合格贷款上限(2008年单笔贷款上限在41.7万美元)的抵押贷款，“合格的常规抵押贷款”一般都是优级贷款。但由于政府对“两房”经营安全和稳健性的监管不到位，而一味强调提高住宅自有率的公共目标，在美国住宅市场繁荣的背景下。非常规抵押贷款由于可收取明显高于常规抵押贷款的利息而显示出较好的盈利性，为追求更高的利润和股东回报，同时也为满足HUD提出的公共职能目标，“两房”终于开始涉足次级抵押贷款市场。2001年以来，房地美和房利美购入了越来越多的次级住宅抵押贷款及其他金融机构发行的以次级贷款为基础资产的债券。这些次级贷款要求的首期支付经常不到10％，借款人的收入和信用评分都很低。由于本身巨大的经营规模，“两房”无疑是次贷市场上的重要需求方，因而成为推动次贷市场发展的重要力量。
在房地产泡沫破裂和次级贷款违约率不断上升的情况下，偿付危机一触即发。2007年三季度起“两房”开始报亏并接连提出巨额募集资金的计划，最终导致两家公司股价的暴跌和“两房”危机的正式爆发。鉴于“两房”危机是次贷危机的重要组成部分，美国政府对“两房”监管不力也间接地推动了次贷危机的产生和深化。
三、对我国的启示
美国次贷危机不仅是市场失灵的表现，在一定程度上也是美国政府公共政策失当的结果，也给我国提供了如下启示：
(一)谨慎选择住房政策，防范可能带来的风险。美国的多项住房政策推动了房市泡沫的膨胀，对次贷危机爆发的影响不容忽视。但这并不意味着否定提高住房自有率的政策目标本身，与其他鼓励公众购买住房的国家相比，美国的问题主要是采取更多地向低收入者倾斜和风险更大的措施，且各种政策手段多管齐下，政策的综合效应没有得到重视。近期，面对我国房市低迷，我国财政部、国家发改委等有关部门也推出一些促进房市发展的措施，包括减免契税、印花税、土地增值税，下调住房贷款利率和最低首付款比例等。与美国的情况相比，上述的每项措施都更为温和，不具有促进房地产泡沫膨胀、放大金融市场风险的作用。但不少地方政府也采取一些措施“救房市”，各种措施叠加，不排除其效应将放大。因此，应吸取美国的教训，密切关注各项干预措施的综合影响，防范可能带来的风险。
(二)在加强监管的前提下推动我国房地产金融事业的健康发展。美国次贷危机的爆发也促使人们怀疑房地产金融领域金融衍生产品的发展和金融创新的作用。但次贷危机的发生在很大程度上是美国政府一味追求让更多低收入者“拥有”住房，相应地放松对金融风险的控制导致的。事实上，美国住宅自有率在战后曾持续上升长达40年，包括“两房”的运作在内的房地产金融创新功不可没。鉴于目前我国还没有建立房地产抵押贷款二级市场，房地产抵押贷款债券等金融创新产品还基本上是空白，因此，我们没有必要因噎废食，在加强监管的前提下仍应稳步推动有真实购买力支持的房地产金融事业的发展。
(三)采取更有效的措施发展住房租赁市场，解决中低收入群体住房问题。美国次贷危机的经验表明，对中低收入群体来说，租房是解决住房问题更为现实的选择。事实上，近年来，我国已确立鼓励住房租赁的政策导向。但受到资金来源等多种因素的限制，在相当长的时期内廉租房的受益面必然是十分有限的。而目前我国住房困难的中低收入者中包括大量的城市新白领等不符合申请廉租房的条件又支付不起买房的首付款无力购房的人群。因此，在建设廉租房的同时，应采取措施大力发展住房租赁市场。为迅速扩大市场规模，便于有效进行市场监管，建议政府鼓励房地产企业以优惠价格出租房屋，对出租房屋的企业规定和出租房屋的个人一样的减免营业税、房产税乃至企业所得税的优惠待遇。在当前的宏观形势下，这一措施还有助于房地产企业及时收回资金，有助于消费者稳定住房保障预期，减少以购房为目的的储蓄，增加消费。
