关于建立国有土地收益基金的构想

　　摘要：建立国有土地收益基金，既可满足土地收购储备的巨额资金需求，又可抑制地方政府过度出让土地的短期行为。
　　关键词：城市土地；土地收购储备制度；国有土地收益基金
　　
　　一、现行土地收购储备制度融资方式的缺陷
　　
　　(一)无法满足资金需求。我国城市土地储备制度关于土地储备的资金来源主要有两种渠道：一是政府财政拨款。在城市土地储备制度刚建立时，政府财政拨一部分资金作为资本金或周转资金。但由于政府财力有限，财政拨款一般都是一次性的，主要作为土地储备制度实施的启动资金或周转资金。显然，这对土地收购储备所需的巨额资金来说只是杯水车薪，根本不能满足土地收购储备正常运转的资金需求。二是商业银行贷款。当前全国各地土地储备中心在资金筹措上大部分依赖商业银行贷款，银行贷款所占比例相当高，存在着不可忽视的问题。第一，增加了土地储备的风险。当遇到形势或国家有关政策变化时，银行将陷入被动局面。一旦储备的土地供应不出去，土地储备机构无法及时还款，使大量土地在银行作抵押，银行也无能为力，银行抵押的土地也就难以处置。第二，加重了土地储备机构的负担。由于城市土地收购储备资金贷款额度巨大，融资利息支出高，增加了土地储备的成本，付息已成为储备中心越来越沉重的财务负担。因此，需要探索融资渠道和拓宽土地运营资金来源的有效途径，完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，以保证城市土地储备制度的有效运作。
　　
　　(二)利益驱动容易引发地方政府过度出让土地的短期行为。1994年我国实行分税制后，作为主体税种的增值税、所得税为中央、地方共享，而土地出让金作为地方财政固定收入则全部归地方所有。中央把土地出让金全部划归地方。给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间，也为地方政府通过大量圈地取得土地出让金提供了合法依据。地方政府通过行政命令，将廉价的农业用地转变为用地或城市开发用地，从中赚取数目庞大的土地出让收入。近年来，地方政府出让土地收入已超过其预算外收入。作为地方政府非税收入的重要组成部分，土地出让金在一些地方已成为典型的“第二财政”。
　　
　　二、建立国有土地收益基金的必要性
　　
　　设立国有土地收益基金，既可满足土地收购储备制度的资金需求，又可抑制地方政府过度出让土地的短期行为。首先，设立国有土地收益基金，可满足土地收购储备制度巨额的资金需求。现行土地收购储备制度的融资方式难以满足其巨额的资金需求。通过设立国有土地收益基金，可积累一些分散的土地出让金。满足土地整理和开发过程中的资金需求，保障城市政府土地收购储备能力，并通过基金内部自循环减轻政府的资金压力。其次，设立国有土地收益基金，可平衡各届地方政府利益，避免“寅吃卯粮”的短期行为。现行土地管理制度缺乏对土地开发和使用额度的长远规划，没有建立土地出让金的中长期管理制度，难以抑制每届地方政府过度出让土地的行为。通过归集部分土地出让金形成国有土地收益基金，利用基金的管理模式，使土地出让金的使用和投资具有长期性，这样可使土地利益分配在时间上具有延续性，为后任政府预留一些建设基金，避免“寅吃卯粮”。
　　
　　三、香港土地基金运行的经验
　　
　　香港回归前，就开始实行土地批租制，由港英政府全权代理全港土地的所有权和永业权。1997年香港回归后。土地批租制得到延续，香港特别行政区内的土地和资源属于国家所有。由香港特别行政区政府负责管理、出租给个人或团体使用，其收入全部归香港特别行政区政府支配。
　　1984年中英香港问题谈判时，为保护尚未成立的特区政府的正当利益，防止港英政府在过渡期内滥售土地，把负担转嫁给未来的特区政府，中英联合声明附件三规定，从声明生效之日起至香港回归前一天，港英政府获自土地交易的地价收入中，扣除开发土地的平均成本，其余部分与未来的香港待区政府均分。之后不久，中英土地委员会中方代表处就成立了香港特别行政区政府土地基金，其主要任务是为香港特区政府管理土地。实现过渡期内香港土地的保值增值。
　　香港土地基金具有较高的独立性，香港各级政府不能通过对土地基金的干预来解决地方财政短缺问题。香港土地基金内部有完善的管理机构、严密的规章制度、化的办公场所，还拥有一批训练有素、经验丰富的人才。严密的规章制度及优秀的金融人才为香港土地基金的发展提供了重要保障。土地基金成立后，面对动荡多变的国际金融市场和同业的激烈竞争。土地基金受托人采取稳健的经营方针，坚持精心监管、分散投资、安全保值的方针，根据金融市场的走向，因势利导，适时调整投资策略，化险为夷，确保了土地基金的安全和正常运作，取得较好的盈利。
　　1986年土地基金成立时，资产净值只有将近8亿港元。到1997年6月30日，香港特别行政区土地基金净值达1971亿港元，比1996年3月底增加858.7亿港元，其中投资盈利净增215.3亿港元。经过长期的有效运作，香港土地基金积累逾千亿美元，为特区政府提供了重要财政基础，对稳定香港金融中心地位、推动香港经济发展发挥了重要作用。 　　四、国有土地收益基金的运作模式
　　
　　借鉴香港土地基金的经验，可将土地出让收益按一定的比例归集为国有土地收益基金，同时还可吸纳社会上闲散资金加入，通过基金管理模式，有效分离政府土地管理职能与政府土地经营行为，明确当届政府在土地出让金中可使用的比例，使地方政府对土地出让金等资金的使用和投资具有长久性和有效性。
　　
　　(一)国有土地收益基金的性质。基金的性质是建立国有土地收益基金的关键性问题，它决定国有土地收益基金的设置、组织形式和监管方式，同时决定其融资结构和收益分配等方面的问题。土地基金通常可分为公益性基金和投资性基金两种，公益性土地基金主要用于辅助政府实施与土地相关的政策，以增进社会整体福利为根本目的，追求社会、综合效益。投资性土地基金起到土地收益代管人的作用，它通过归集不同时期土地相关收益，实行专业化管理，将基金用于证券投资。帮助基金受益人，有效实现土地收益的保值增值。
　　香港土地基金是一种投资性资金，但由于我国内地经济在总体上还不平衡，区域经济不平衡尤其明显，这就从根本上决定了国有土地收益基金不可能是一步到位的投资性基金。因此。国有土地收益基金可采取准公益性基金模式。一方面，辅助政府土地相关政策的实施，带来社会整体福利，协调经济社会的发展。另一方面，不仅能提高社会整体福利，还能确保土地收益的保值和增值。通过土地收益的最大化，达到拥有可持续的资金用于土地的各种经营活动。从长远看，可借鉴香港的经验，组建职业化的投资委员会，确定合理的风险原则，选择投资方式，制定投资组合，不断调整投资方向和工具。
　　
　　(二)国有土地收益基金的组织结构。由于城市土地收购储备制度运作必然涉及诸多政府职能部门。为协调各方面的利益要求，提高国有土地收益基金的运作效率，并对其进行约束和监督，应成立一个相对独立的专业性机构，在城市政府授权下进行国有土地收益基金的具体运作。这一机构包括以下部门：
　　1　土地收购储备管理委员会。土地收购储备管理委员会由政府设立，是城市土地收购储备工作的决策机构，成员由土地、规划、发展改革、财政、房管等职能部门负责人组成。主要职责是研究并落实土地收购、储备、出让的相关政策，协调各个部门间的关系，批准并审查计划的实施情况和资金运转情况，对土地储备中心和国有土地收益基金起领导和监督作用。
　　2　土地储备中心。土地储备中心接受土地收购储备管理委员会的领导，代理城市政府对城市土地一级市场进行垄断供应的专门机构，它属于土地管理局下属的事业单位。作为具体实施土地收购储备供应工作的经营机构，能切合实际地制定土地储备计划，完成土地收购、土地储备和土地供应等具体工作。
　　3　国有土地收益基金管理部门。国有土地收益基金设在财政部门，专门负责此项资金的收支和管理。国有土地收益基金推行“收支两条线”的原则：收入方面，土地储备中心出让土地时由受让方直接缴入财政部门在各国有商业银行开设的代收专户，再由各银行按财政部门规定的时间将代收专户中的土地出让收入划缴到国有土地收益基金中。而土地储备中心的支出全部由国有土地收益基金统一支付。根据国有土地收益基金的功能。基金下设部门包括：基金融资部、土地收购部、土地储备部和基金投资部等，其中土地收购部与土地储备部主要是与土地储备中心协调配合，确定土地征收过程中的补偿和土地储备资金的需求计划与安排。而基金投资部则要在保证基金的自我积累和滚动式发展的良性循环前提下，加强对基金余额的投资管理，将暂时不用的资金投向风险低、收益稳定、流动性强的证券，实现土地出让金的保值增值。作为一个相对独立的专业机构，国有土地收益基金利用其专业人员和专业知识，为土地收购储备工作构建一个良性运行的资金支持体系。一方面利用专业化优势确保资金充足、安全。另一方面也可使土地储备中心集中精力做好土地收购储备管理工作。
　　
　　(三)国有土地收益基金的资金来源。国有土地收益基金的资金来源结构应多样化，主要包括：一是土地出让收益。主要通过土地储备、整理、开发形成的土地增值部分，包括短期出租的租金收益和长期出让的土地出让金扣除收购、征用及整理开发费用的差额，土地出让收益是国有土地收益基金最主要的来源。二是财政拨款。即政府设立国有土地收益基金时投入的启动资金。三是银行贷款。包括商业银行和政策性银行的贷款。四是其他各种资金。包括各种保险资金、养老基金及离退休基金等。
　　
　　(四)国有土地收益基金的治理结构。国有土地收益基金的治理结构主要指国有土地收益基金持有人、管理人、托管人和土地储备中心之间的关系。国有土地收益基金的持有人主要是政府，即政府从土地出让金中拿出一定比例作为国有土地收益基金的投资者，而商业银行及保险资金、养老基金也可作为土地基金的持有人。基金管理人是基金的决策主体，是专业化资产管理机构。随着城市土地收购储备制度的完善，财政部门下属的国有土地收益基金可作为基金管理人。基金托管人是基金资产的名义持有人与保管人，基金治理结构中引入基金托管人，目的在于监督基金管理人，保护基金持有人的利益。基金持有人一般由具有一定资产规模的金融机构来担任，国有土地收益基金可考虑由商业银行来担任基金托管人。土地储备中心是国有土地收益基金所筹集资金的使用者，并承担向基金管理人支付投资收益的义务。设立国有土地收益基金后，基金管理人要运用基金进行投资，国有土地收益基金主要投资于收购和整理土地，也可投资一些风险比较低、收益相对稳定的证券产品。