政府采购促进企业自主创新的经验借鉴

　　摘要：本文介绍了美国、加拿大和韩国政府采购促进自主创新的经验，提出我国政府采购对企业自主创新的激励作用还不明显，也未很好地保护和扶持民族产业。我国应将国货优先和促进产品自主创新作为政府采购的重要目标，对自主创新的技术与产品采购并重，根据产品市场化程度采取阶段性和连续性的政府采购政策，为中小企业自主创新提供优惠政策，加强对自主创新企业政府采购业务能力的培训。
　　关键词：政府采购；产品创新；自主创新；高科技企业；中小企业
　　
　　我国财政部2006年下发了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》。随之，又在2007年印发了关于自主创新产品政府采购的预算管理办法、评审办法、合同管理办法，对各级财政部门发挥政府采购对自主创新的促进作用提出了指导意见和具体实施办法。政府采购对企业产品自主创新的促进作用主要表现在政府采购可选择一些急待研究开发的高新技术项目，用招投标的方式把有限的科研开发经费集中使用在刀刃上，带动一批企业参与重大技术创新；政府采购为自主创新创造了一个市场，对自主创新起市场拉动作用；政府根据国情和国家技术发展战略选择重点发展的技术项目，政府采购提出的具体技术、产品性能要求对企业研究开发起到导向作用；政府采购充当了技术创新产品的实验场所，也创造了一个较稳定的市场，降低了新产品早期进入市场的风险，推动企业对新技术、新工艺和新产品的研发。纵观世界，大多数国家都非常重视通过政府采购支持自主创新和企业发展。
　　
　　一、政府采购促进企业自主创新的国际经验
　　
　　(一)美国的经验
　　1　采取本国企业优先原则。《美国产品购买法》的宗旨是扶持和保护美国、美国人和美国投资资本。该法规定联邦各政府机构除在境外使用、价格过高、对本国产品优惠不符合公共利益及本国产品数量不够或质量不高等特殊情况之外，必须购买本国产品，工程和服务必须由国内供应商提供。同时规定，在政府采购项目的国外报价中，只要本国供应商的报价不超过外国供应商报价的6％，则优先交由本国供应商采购。这种优先购买本国产品的政府采购做法在一定程度上刺激了市场需求，特别是为新产品进入市场提供了条件。
　　2　注重扶持中小企业发展。为给中小企业分享政府采购利益创造条件，《美国产品购买法》规定，在政府采购项目的国外报价中，只要本国供应商为中小企业，其报价不超过外国供应商报价的12％，则优先交由本国供应商采购。同时，美国地方政府也通过以下优惠计划鼓励中小企业参与政府采购：一是为中小企业提供政府采购的报价等信息。二是降低政府采购项目标的的要求，降低中小企业参与政府采购的门坎。三是制定面向中小企业的政府采购目标。如，新泽西州经过对企业的调查，发现中小企业有能力占有7％的政府采购份额，即在次年的采购计划中专门规定政府采购支出的7％必须支付给中小企业。大多数高科技企业属于中小企业，这种优先购买政策和优惠计划有利于它们参与市场竞争，极大提高了中小企业技术创新的能力和水平。
　　
　　(二)加拿大的经验
　　1　发挥政府采购在推动企业自主创新方面的导向作用。一方面，加拿大政府成立一个公共机构专门负责将政府机构开发的技术和创意商业化，并利用政府采购来确立标准，促使私营企业通过创新来达到这些标准。另一方面，加拿大政府设立专项资金，以开展技术竞赛的方式奖励创新或发展具有国家重要战略意义的技术。经验证明，这类竞赛产生出来的发明和创新的数量很大。此外，政府重视公共采购在创新中起到的作用，发起了促进创新的政府采购运动。从2002年的《加拿大创新战略》开始，就开展了促进创新的采购运动，其目标是推动企业自主创新。
　　2　强调开放式的招投标。加拿大政府强调定制化采购而非现货采购，因为这有助于促进设计创新。在政府采购过程中采用“开放型”投标要求，政府只要求供应商注重要实现什么目标，但给供应商足够的灵活性和更大的创新余地，他们可以自由选择达到要求的方式。此外，政府更重视供应商主动提出的投标申请。企业或企业家经常会请求政府考虑他们认为政府需要的产品和服务。
　　3　以促进高新技术产业发展为目标。加拿大政府在离岸高新技术部门花费大量采购资金，以更好地专门用于发展加拿大的高技术产业。同时，加拿大政府注重企业采购集群的产品，因为大量的研究表明，重要的创新大多发生在企业集群里，政府在企业集群里采购会有助于提高创新效果。此外，加拿大还加强供应链中各方的伙伴关系，通过建立更具竞争性的供应链对这些供应商提出要求来鼓励创新。
　　4　创新绩效合同激励与审计。加拿大政府设立绩效合同奖，对政府采购合同企业的自主创新给予奖励。如果一个供应商能在保证服务水平的前提下，通过自主创新提高绩效或效率，就对它进行奖励。这种奖励制度对投标者有很强的激励作用，可激励他们提出创新方案，按时完成任务并在履行合同的过程中着力提高绩效。另外，加拿大政府还加强了旨在鼓励创新的审计和监督力度，这有助于发挥政府采购对企业创新的推动作用。
　　
　　(三)韩国的经验
　　1　支持高新技术产品的发展。韩国政府为促进国内企业自主创新，利用政府采购政策推动高新技术产品进入市场。韩国规定，科技部为扩大高新技术产品的销售，可采取要求国家机关及地方政府等机构应优先采购高新技术产品的策略。韩国政府对国产高速列车和核电站等公用事业装备全部通过政府采购。另外，政府还规定，即使本国产品价格较高也要优先采用。如，2001年财政部购买50台公司新研制的清洁燃料汽车，每台车的价格高于市场普通车10倍。同时，政府也要求国有企业优先采购国产的装备或其他产品。
　　2　支持中小企业创新。韩国一直大力支持政府采购机构采购中小企业的产品。1996年设立了中小企业厅，当年政府在国内采购总额的63％是向中小企业采购的，其中，工程采购合同总额的35％是与中小企业签订的。政府通过向中小企业大量购买商品和劳务有力地促进了韩国中小企业的发展。2005年，韩国中小企业厅宣布，政府优先购买中小企业开发的产品，同时，积极推进修改《中小企业振兴和产品购买促进法》。这有力地促进了中小企业生产的新产品打开政府采购市场的销路，使中小企业自主创新得到政府的扶持。 　　二、对我国的启示
　　
　　当前，我国政府采购对自主创新的激励作用还不明显，也未很好起到保护和扶持民族产业的作用，主要表现为：由民族产业自主研发和生产的产品，如汽车、IT产品及采购量大、技术成熟而日趋同质化的办公设备等常常与政府采购无缘；政府采购的本国商品多限于低端的日常用品，没有体现出对高技术产业的倾斜；政府采购中往往只注重产品的价格或性能，而不考虑推动产品的技术创新或者综合性能。因此，我国政府应充分认识到政府采购对企业自主创新的导向作用，借鉴他国的经验进行政策调整。通过对世界各国政府采购促进自主创新的经验比较，可以出其共同的经验：把政府采购政策纳入创新政策体系；优先购买本国产品；支持高新技术产业发展；扶持中小企业技术创新；建立专门机构负责推行有利于技术创新的采购政策。我国政府采购制度应借鉴这些经验，通过以下措施促进企业自主创新。
　　
　　(一)将国货优先和促进产品自主创新作为政府采购的重要目标
　　我国有必要把政府采购政策纳入国家创新政策体系，通过立法建立政府采购促进自主创新的制度。首先，明确设立优先购买国货的法规，扭转我国目前只注重购买外国技术和装备而忽略购买本国技术和装备的不正常现象，保证国内一些具有自主创新能力的企业有稳定的市场需求，拉动各创新主体自主研发、自主创新。对具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府在认定后可进行首先采购和重点扶持，帮助企业尽快收回前期投资，这对企业进一步完善产品性能、提高产品质量、尽快占领市场、尽快实现再次创新具有重要作用。其次，修订《政府采购法》，明确将优先购买自主创新品和促进自主创新作为政府采购的重要目标。许多国家都坚持优先采购本国产品的原则。如，美国《购买美国产品法》明确规定，联邦各政府机构除特殊情况必须购买本国产品，工程和服务必须由国内供应商提供。自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除，可高于其他不具有自主创新的同类产品的价格。这可以增加自主创新企业或服务机构的销售机会，使这些企业不至于因创新成本高而丧失政府采购机会，又可通过价格优惠的收益获得进一步创新的能力，并鼓励更多的供应商为获得政府采购订单在自主创新方面展开竞争。再次，在《政府采购法》下细化促进自主创新的目标，建立一套包括强制性采购和固定比例采购在内的完善的政策法规。强制性采购制度指在一些关系国民发展、对行业发展具有决定性作用的自主知识产权或自主创新产品的重大项目中必须采用自主创新产品，如，涉及军事机密和国家安全的具有完全自主知识产权的产品或服务，政府必须进行采购。固定比例采购是要确定各级政府采购中的国内自主创新产品比例及本国自主知识产权必须达到的比例，凡是未能达到比例要求的不得采购，国产设备采购比例一般不低于总价值的60％。
　　
　　(二)对自主创新的技术与产品采购并重
　　政府采购要划分各级政府采购中基础性、关键性科技产品和应用性科技产品的比例及自主知识产权科技产品和无自主知识产权科技产品的比例。美国等发达国家非常重视对创新技术的采购，而不只限于对产品的采购。在同一级政府技术采购中，基础性、关键性科技产品的比例应高于应用性科技产品的比例，自主知识产权科技产品的比例应高于无自主知识产权科技产品的比例。要重点支持少数大企业的有自主知识产权的核心产品开发，以引导技术创新沿着政府鼓励的方向进行。对国外的先进技术，可采取先采购，然后消化、吸收再创新，最终实现自主创新。对本国技术，要通过采购技术，鼓励原创技术和集成创新。应针对不同项目采取不同的采购模式和方法，真正形成技术、产品、服务和工程并重的采购体制。
　　
　　(三)根据产品市场化程度采取阶段性和连续性的政府采购政策
　　首先，政府采购应有选择、有针对性地扶持部分自主创新主体的发展。挑选具有发展前景、对社会经济发展影响深远、对增强综合国力有重大影响的项目加以支持，并结合产品生命周期变化，在不同阶段采取不同政策，充分发挥政府资金的集中优势，结合国家经济发展和国家安全需要，促进那些处于技术生命周期早期的关键技术、共性技术及一些战略性技术的发展。如，美国政府采购给予航空航天技术、机、半导体的建立和发展第一推动力；韩国对国产高速列车和核电站等公用事业装备、汽车、计算机等高技术产品实行政府采购。其次，政府采购对某一创新项目的支持应具有连贯性，根据创新产品市场化的程度调整政府采购的支持力度。如，美国政府采购对计算机、半导体和集成电路等的支持持续多年，每年政府采购的比例是随着民间技术市场需求的逐步形成而逐渐降低的。政府采购对某一创新项目的支持应是对该自主创新项目的初期、中期及后期均给予科学合理的支持。
　　
　　(四)为中小企业自主创新提供优惠政策
　　中小企业规模小，技术、设备落后，资金短缺，承受市场风险的能力较弱，经营管理水平落后，在市场竞争中同大企业或外国企业相比处于不利地位。但中小企业具有更新快、应变及时的特点，能及时创新、及时转产，有效满足消费者不同时期的不同需要。因此，国家的支持和优惠政策往往决定着中小企业的生存和发展。各国在政府采购过程中都重点关注中小企业的成长，并出台相应的扶持政策。如，韩国规定，对中小企业生产的技术开发制品，政府要优先采购，并要求公共机关参照各部门预算和年度工作计划制定采购中小企业产品计划，报国会审议后予以公布。我国《政府采购法》中虽有促进中小企业发展的目标，但缺乏具体目标和计划，缺乏相关的配套法规。借鉴各国政府通行的做法，应建立更为优惠的政府采购政策以鼓励、扶植和促进中小企业发展，提高其自主创新能力和整体竞争力。财政部门应优先安排采购中小企业自主创新产品的预算；在以价格为主的招标项目评标中，在满足采购要求的条件下优先采购中小企业自主创新产品。对于政府需要的重大创新产品或技术，可在论证后列入政府科技计划，面向中小高新技术企业签订政府采购合同，可在一定条件下允许将大额采购合同分割成若干部分进行招标，使中小企业享有更多机会参与政府采购投标竞争。
　　
　　(五)加强对自主创新企业政府采购业务能力的培训
　　有些企业由于对政府采购知识不甚了解，不能很好的利用政府采购的优惠政策，丧失了众多机会。一旦我国加入《政府采购协议》(GPA)，政府采购环境将会发生很大变化。政府采购将更加规范，而且要涉及到国际法和其他国家的法律，给企业参与政府采购带来更多的困难。这就要求我国政府采购部门帮助企业克服不利因素，设法为企业创造更多的有利条件。首先，应建立专门机构负责完善有利于技术创新的采购政策。许多国家都建立了类似的机构，如，加拿大供应和服务部门负责为联邦政府购买所有货物，它拥有一个科学中心，负责在采购中推行促进企业创新的活动。其次，要向企业宣传政府采购的性质及其相关的法律法规，宣传政府采购扶持中小企业、扶持自主创新的责任和义务。再次，鼓励企业参与政府采购，有针对性地向企业介绍政府采购政策，鼓励企业参与政府采购市场竞争。最后，向企业介绍招投标的相关规范及投标的技巧，加强企业填写标书的科学性，学会充分利用现有相关优惠政策及GPA中的非歧视原则和例外条例。