转型期地方政府竞争性行为的形成与发展

　　摘要：地方政府竞争的特性既表现在“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”的转变，更表现为从中央政府主导型到地方政府主导型经济的转变。竞争行为一旦受地方利益的冲击和绩效考核的扭曲，容易发生异化行为，形成蜂窝状经济。对地方行为的引导和规范应承认利益共享、构建竞争管制机制和形成中央政府、地方政府和社会组织的三元调控。
　　关键词：地方政府；竞争；利益；分权

　　一、地方政府竞争的形成
　　
　　地方政府竞争通常是指：一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。在中国，随着以中央政府向地方政府分权为开端的改革开放的不断深入，地方政府经济利益日趋独立化，其独立的利益主体地位开始形成。地方政府行为与中央政府间关系发生了新的变化：由于地方财政收入与当地的经济水平正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机；由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力，它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位，就力图通过讨价还价促使中央政府做出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定，或者采取“上有政策、下有对策”的方式行使“退出权”，脱离权力中心的制度安排轨道，公开或隐蔽地从事能导致本地收益最大化的活动；当地方政府获得部分剩余索取权后，不仅对下级代理人的监督动机增强了，而且常常利用行政力量增强本地的竞争力和控制或干预市场。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。这种竞争性不仅表现在地方政府与中央政府之间，而且表现在地方政府与地方政府之间及地方政府与辖区企业之间。
　　
　　二、中国地方政府竞争的特性
　　
　　(一)从“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”
　　截止上世纪80年代中期前，在以中央政府计划调控为全色调的经济体制下，因为地方政府不是独立的经济利益主体，他们之间形成不了经济利益的争夺，地方政府之间由此呈现的是“有限竞争”的状态。到上世纪90年代，在以市场的扩张和政府从竞争领域有选择的退出为核心的渐进式改革进程中，尽管地方政府之间开始越来越多的具有自主利益，他们之间为地区利益的争夺也越来越激烈，但中央政府仍是主要资源的控制者，这决定了地方政府之间只是具有亲情的“兄弟竞争”，独立竞争趋向还没有真正形成。以分税制改革为标志的中央政府与地方政府的新一轮分权，使地方政府获得了真正意义上的利益自主。中央政府不再是所有资源甚至是主要资源的控制者，地区经济的发展越来越依赖地方政府推动的资本、技术、劳动力等要素的作用。由于地方政府在地区经济增长中扮演着越来越重要的角色，地方政府的竞争在区域竞争中的作用也越来越明显，政府竞争的收益不断增大。由市场化改革引致的经济分权和市场调控的主机制，使中央政府和地方政府之间以及地方政府与地方政府之间逐渐由具有亲情关系的“父子”和“兄弟”演变为以利益为纽带的经济共同体。地方政府之间的竞争也逐渐由“兄弟竞争”开始向“主体竞争”演变。
　　
　　(二)从中央政府主导型经济到地方政府主导型经济
　　在政府主导型经济的背景下，由于区位条件、经济基础、地方政府行为、信息优势和其他比较经济优势的差异，会形成中央政府主导型经济向地方政府主导型经济的转化。在由中央政府主导的自上而下的经济转型中，中央政府通过两种方式逐渐把一些资源配置权向地方政府和企业转移：一是中央政府直接向企业转移资源配置权；二是中央政府向地方转移资源配置权或通过地方政府向企业转移资源配置权。当地方政府成为市场化转型的主导力量时，地方政府和中央政府之间、地方政府之间、地方政府与企业之间基于经济利益关系和资源配置权调整的讨价还价机制便会产生。地方政府在与中央政府讨价还价过程中，还面临着其他地方政府的竞争，最终获得多少资源配置权或其他方面的授权完全取决于它的谈判能力和信息优势。那些讨价还价能力强的地方政府从中央政府那里获得更多的资源配置权和其他方面的授权，在推动区域经济发展中享受到更多的优惠和特权，而讨价还价能力弱的地方政府所获得的资源配置权与其他方面的授权相对有限。此时，中央政府主导型经济已经逐渐被地方政府主导型经济所替代。
　　
　　三、中国地方政府行为的异化
　　
　　行政性放权实际上就是通过授予地方政府更大的权限来激发其发展本地区的积极性。然而，地方政府总有实现利益独立化和最大化的冲动，其直接后果是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则演变为双向依存的委托代理关系。地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其做出对自己有利的制度安排，或者利用中央政府的授权在满足自身利益的限度内理解和贯彻上级的制度规则，形成“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等等。以数量扩张为核心的政府绩效评估标准进一步扭曲了地方政府的行为标准，客观上对地方政府的异化行为起到推波助澜的作用。而地方政府竞争异化造成的地方保护和市场分割，扭曲了价格信号。地方政府竞争行为的异化构建了中国特有的“蜂窝状经济”模式，这种“蜂窝状经济”，使国家经济从表面看，是一个有机的整体，但实质被分割为许许多多的经济单元，每个经济单元似乎又是一个相对完整的经济体系，拥有自己的运行规则、市场体系和效率标准，而国家作为经济体的内在质体被掏空了。这种“蜂窝状经济”使市场空间逐渐狭窄，规模经济和范围经济的功能逐渐丧失，它扭曲了经济运行机制，使得市场信号失真，干扰了宏观经济的平衡，进而降低了社会效率和总收入。 　　四、地方政府竞争行为的引导和规范
　　
　　(一)承认利益共享
　　利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系，利益分配问题是区域协调的核心问题。承认发展过程中的地方政府独立的利益主体地位，是政府竞争下区域经济发展的基础。中央政府在培养政府间的利益共享意识和构建利益共享机制上具有重要引导作用。首先，在中央政府强化宏观控制过程中，应切实尊重地方政府的权益，适时适度地保护地方的利益，并给予地方必要的经济自主决策权，以便为地方政府职能转换和创新提供有效动力。其次，在合理划分中央政府与地方政府财权和事权的基础上，使中央政府与地方政府关系规范化、法制化，在法治基础上形成新型的权利义务关系。第三，建立互惠互利的利益调节机制，本着差别原则和互惠性理念，提供一种恰当的利益兼容。第四，保持中央政府和地方政府利益共享机制的相对稳定性，防止中央政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府逾越冒犯的可能性。需要强调的是，提出在中央政府和地方政府之间建立利益共享机制，并不是弱化中央政府的权威，在某种意义上说，恰恰是通过制度性的规定来强化中央政府的权威，减少地方政府的利益扰动频率。
　　
　　(二)构建地方政府竞争管制机制
　　从的实践看，中央政府向地方政府的分权不仅包括中央和地方财政契约式分权(如分税制的建立)，还包括行政性管制的放松(如公共品供给、投资决策等方面的分权)，这些分权行为在很大程度上可以看成是中央政府对原来严格进行管制的要素配置、生产决策和产品流通放松管制的过程。地方政府竞争管制机制的缺失是导致地方政府竞争中权力滥用、寻租和地方之间恶性竞争的重要原因。在“有放有收、权责对应、统分结合、规范有序”的分权原则下，建立政府竞争的管制机制是促进地方政府规范竞争，刺激地区增长积极性和缩小地区发展差距的必然选择。
　　从当前的改革重点看，应把握以下几点：第一，通过改善现行的中央政府与地方政府的委托代理机制，着力克服地方发展目标与中央政府总体目标的偏差，纠正目前区域经济差距波动过大和局部失序的状态，初步建立对地方政府竞争管制低成本、高水平的信号显示系统。第二，鉴于转型期相对软化的制度约束环境是地方政府经济行为发生变异的主要的制度性原因，中央政府应着力硬化经济转型期的制度环境约束，在财政体制改革、国企改革等重大问题上，加强对地方政府的监管力度，保证不同地区之间政府竞争的公平性。第三，对地区增长差距较大的两类地区的竞争，分别采取对应措施，避免“一刀切”的管制手段。
　　
　　(三)建立中央政府、地方政府和社会组织的三元调控机制
　　重视地方政府的调控作用并引入新的社会力量，把中央与地方的简单对应转变为“中央——地方——社会”三层互动，建立中央政府、地方政府和社会组织的三元调控机制，是减少竞争行为偏差，保证地方行为规范的重要条件。
　　中央政府对地方政府竞争宏观调控的领导地位和主导作用不可否定。对中央政府而言，应在合理划分中央与地方政府的事权、通过分税制改革规范相互间利益分配关系、完善中央与地方关系的法制规章的基础上，赋予地方政府更广阔的制度创新空间。同时要加强中央政府对地方政府经济行为的约束，以消除地区差异，缓解中央与地方间利益冲突与矛盾。
　　地方政府调控的重点是在积极贯彻落实中央宏观调控政策基础上，结合本地实际情况，创造性地工作，寻找中央与地方利益最大化的政策结合点。围绕这个重点应积极推进地方政府的职能转变。包括合理规制不同等级政府提供公共品的范围，提高对公共产品利用效率改革地方政府和官员的激励约束机制，建立辖区利益调节机制等等。
　　政府竞争的三元调控机制中，引入社会组织的力量必不可少。“三层互动”可以避免很多本应由社会自我调节的事务异化为政府行为，防范政府行为的变异，从而达到中央与地方调控目标的整合。为此中央政府和地方政府都要适当让渡部分权力，将本来就应该由社会自身承担的事情交给社会组织，通过社会组织的调节作用提高微观主体自律程度，校正和减少微观经济的无序失范行为，提高市场和社会有序程度，提高市场组织程度。