略论我国市政公用行业特许经营的现实基础
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 市政公用行业 特许经营 现实基础
市政公用行业的范围主要参照建设部“三定”方案中所规定的城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业。本文讨论的是这一范围中的经营性行业如城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气供热、公共客运等。市政公用行业特许经营是指将市政公用行业的经营权授予被许可，允许其在一定时间对该公用行业进行建设和运营。我国在市政公用行业实行特许经营有其特定的现实基础。
一、发展经济的需要
1．我国现在处于城市化加速发展时期，要求市政公用行业必须保持较快的增长速度。我国现在处于城市化加速发展阶段，到2020年我国城市非农人口比例将到达全国人口的60％，也就是说从现在开始每年有1500万～2000万的农业人口要向城市积聚，使城市年均增长住宅200亿平方米，生活垃圾年增长8％，污水处理年增长6％，而污水处理、垃圾处理等公用设施却远远跟不上城市扩容。
2.全面建设小康社会的奋斗目标，对市政公用行业的发展提出更高的要求。经济的发展必须与城市的资源和环境协调发展。但是，根据不完整的普查，我国现有的市政公用建设设施50％已经陈旧需要改造；甚至很多城市道路问题非常严重，一般的车行道坑坑洼洼；全国的供水系统水损率比较高（3立方米／公里／小时），其占水生产总量的比例已上升到13％；全国644个城市中，有400多个城市缺水，有200多个城市严重缺水。这样市政公用设施与全面小康的目标相差太远，因此，必须在公用行业实行改革，建立特许经营制度，改变市政公用设施水平落后的局面。
二、解决市政公用行业自身面临的矛盾的需要
我国市政公用行业自身面临以下三个矛盾：
1.市政设施的供给能力有限与经济高速增长的矛盾。世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》指出：自从于1979年实行对外开放政策以来，每年平均9%的经济增长率导致城市间运输空前的扩展——每年的货运量平均增长8％，客运量平均增长12％。运输量的增长造成基础设施供应极度紧张。在全国600多个座城市中，有400多座城市缺水，其中严重缺水的有108个，许多缺水城市的消防设施无法正常使用。因为缺水，全国产值平均每年减少2000多亿元。
2．单一的政府财政投资与巨大的市政公用建设资金不足的矛盾。联合国提出发展中国家在城市化进程中，城市基础设施的投入应占社会固定资产投资总额的9％～15％，一般不能低于GDP总量的3％～5％。但我国的这两个比例分别为7.2％和3.05％。十五期间，我国城市基础设施建设（建设部门口径）投资大约1万亿，中央和地方政府投资约占2000亿元～3000亿元，剩下的约70％～80％的资金要靠贷款、外资、社会投资等方式解决。
3.市政公用设施运行效益低下与运行机制不灵活的矛盾。以北京地区为例,多年平均可用水资源为36亿～40亿立方米,人均水资源不足300立方米,是国内人均水资源的八分之一，世界人均水资源的三十分之一。但同时,管网漏水率也很高。中国许多地区也都在不同程度存在缺水问题。要解决缺水问题，除了提倡节约用水、用水外，一条重要的途径就是要增加投资，提高自来水产业的经济效率，以增强自来水产业的供给能力。
三、有广泛的政策基础
我国实行对外开放以来，制定了大量的相关政策，上世纪90年代，政府及相关部门相继出台一系列放松进入市政行业壁垒的优惠政策，如1995年建设部出台《市政公用建立企业制度试点指导意见》。2001年12月，国家计委（现在的发改委）颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，“意见”指出：鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设；鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。2002年3月，国家计委公布新的“外商投资产业指导”，从前禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网项目被列为对外开放领域。2002年9月，建设部、国家环保总局和当时的国家计委联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化的意见》，要求各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。党的十六大报告中也指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”在这个精神的指导下，2002年12月，建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》规定：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。同时十六届三中全会《关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中明确指出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”.”“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞域。”“对垄断业务要进行有效监管。”温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中提出：“推进市政公用事业的市场化进程。”“进一步研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组改造，进入基础设施、公用事业及其他行业和领域的具体办法。”可以说，国家已经为市政公用行业改革、建立特许经营制度创造了良好的政策环境。
四、有发展良好的民营经济基础
改革开放以来，在各项政策措施的鼓励下，民营经济飞速发展。据全国工商联统计，截至2003年底，全国私营企业户数12年里增长了24倍，同期个体工商户增长了79%；民营经济注册资金增长了58倍，达到2.8万亿元。民营经济在促进经济增长、拉动社会投资、解决就业、增加政府税收等方面发挥了不可替代的作用。以拉动社会投资为例,从1981年到2002年，民间投资年平均增长25%。2002年不包含外资的民间投资达到1.7万亿元，增长22.4%，占全社会投资的比重为40.3％；而且2003年1至9月，全国非国有经济中的集体经济与个体经济固定资产投资达到9577亿元，同比增长30.3%，增速为多年来所未见。同时，民营企业的投资方向呈现出“多元化，结构日趋合理”的特点。国内民营经济开始涉及重，以及第三产业中的服务业、文化产业、新闻出版业，以及高速公路、市政工程等城市基础设施、公用事业等，并且创造了“组团投资”等新形式。
在政府、国有企业财力不足的情况下，通过贴息、提供补贴和担保等政策措施，鼓励民营经济进入市政公用行业，充分调动民间资本的积极性，以增强公用行业的投资能力，便成为市政公用行业市场化改革的现实选择。
五、有可资借鉴的国际改革的经验基础
20世纪70年代以来，主要经济发达国家发生了以高失业率、高通货膨胀和低经济增长率为主要特征的经济危机。如英国、法国和联邦德国的失业率从1960年～1982年分别增长了6.5倍、7倍和4.8倍；在1951年～1973年，年平均通货膨胀率为3.4％；而在1974年～1981年，年平均通货膨胀率为9.9％，是前者的2.9倍；在1965年～1973年，年平均国内生产总值增长率4.7％；在1974年～1983年，年平均国内生产总值增长率下降为2.4％，只达到前者一半的水平。在经济危机的冲击下，一方面政府财政难以承受市政公用行业日益亏损产生的严重财政赤字；另一方面，政府干预也发生了很大变化。于是从20世纪70年代末开始，西方主要发达国家对公用行业实行改革，以英国在公用行业实行私有化改革、美国放松政府对公用事业的管制、法国政府在公用部门实行特许经营制度等拉开了世界各国对公用部门进行改革的帷幕。这场改革无疑也波及到了中国，同时，发达国家在改革中积累的经验和遇到的难题为中国的改革提供了借鉴。
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