中国公用事业市场化改革过程中的潜在风险分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：公用事业 ；市场化；改革过程；风险分析
一、公用事业市场化概述
公用事业是指诸如邮政、电信、供水、供电、供热、供气、公共、污水处理、环境卫生等为公众或不特定的多数人提供产品、服务或由他们使用的业务或行业[6]。一般而言，公用事业具有在生产方面的垄断性、在消费方面的不可独占性即公益性、替代弹性小、性与地域性明显、资本的高度沉淀性以及一定程度上的竞争性等特点，公用事业在中国城市和国民发展过程中具有十分重要的地位。
著名的民营化专家萨瓦斯在对提供公共物品的政府进行了多年研究后, 出14 条“症状”, 并声称, 具备其中一项即可归为民营化的对象。这些“症状”集中在生产效率低下、产品服务质量差、持续亏损、管理体制僵化、缺乏对公众意见的回应等[1]。西方很多国家实行了公用事业的市场化改革，无论是从产品服务质量、效率、治理模式上都有了很大的改观。
公共服务的市场化是指政府通过租赁、合同、承包、采购、招标等方式, 把原来由政府包揽的部分公共事务和提供的公共服务进行民营化和市场化, 变以往由政府提供公共物品的单一主体模式变为由市场企业主体、中介组织、公民个人的多元主体模式。其实质在于通过引用有效的竞争机制，改革市场结构，给予公众更多的选择空间, 使公众自主选择公共服务主体, 通过市场竞争机制来提高公共服务的质量。其目的是在不扩大政府规模, 不增加公共财政支出的情况下, 改善公共服务的提供水平, 提高行政效率, 增强政府能力。
目前，在全球政治经济一体化的趋势下，尤其是我国加入了世贸组织之后，中国政府能力面临着更为严峻的考验。在我国尝试公用事业市场化改革是一个趋势，同时也是改革的摸索阶段，市场化只是提高政府公共行政能力的手段而已，促进公平与效率和谐发展，增加社会福祉，才是真正的目标价值取向。
二、市场化的潜在风险源自哪里
中国的公用事业改革，尚在一个起步阶段，很多地方都在进行市场化改的探索阶段，很多的制度规范都没有真正的建立起来，包括政治、经济、社会，尤其是市场环境还不健全，那么在这种情况下，在中国进行市场化改革无疑会面临很大的风险。在市场化过程中，政府、原有的公用事业垄断经营集团（既得利益集团）、现引入的私营企业以及公众是如何分担风险的，本文将对此作重点分析。
（一）市场化中的政府：责任转移、腐败与制度缺失的风险并存
无论是市场化的缘起还是市场化的直接推动力，都离不开政府的作用。然而不容忽视，在市场化进程中，如何界定公共服务的责任主体和委托关系，如何完善制度，以及防止政府的腐败和寻租行为将是市场化过程中不容忽视的问题。
在公用事业市场化过程中，政府由直接的公共物品提供者转变为间接的提供者或是监管者。政府通过合同外包的形式将公共物品的供给职能转移给私营企业，政府的角色由公民的被委托者变为了委托者，由此容易造成政府把公众的委托权转移给私营企业的风险[4]。私营企业的介入，只是将公共产品的提供职能转移出去，政府固有的责任并没有转移。私营企业是以盈利为目的的，资金的投入需要的是迅速利润的回收，由于逐利的本质，导致产品质量没有保证，损害公众利益的情况发生，这样作为市场主体来说是很难避免的。
公用事业在一定程度上的高垄断性，收入稳定的特点。从某种程度上来讲，民营化往往只能改动“经营主权”而无法改变“垄断”这种经营方式，民营化的结果只是将垄断权由政府交给私人组织。因此，公用事业的民营化还是很受私营企业亲睐的，尤其在形成了一定的规模生产的条件下，公共产品的招标投标也会吸引很多的私营企业。根据公共选择理论，政府在政府决策过程中也是一个经济人，它追求部门利益的最大化，有时并非公共利益，为了增加部门财政收入，政府相关部门有可能将用于增进公共福利的部分利益直接转化为部门利益[3~5]。由此招租、寻租行为时有发生，由此导致市场化的腐败现象，使得公共对政府失去信任，降低了政府合法性，同时也增加了改革的难度。
在中国，由于市场发展缓慢，很多市场规则尚未健全，由此市场化运行过程中容易造成混乱局面。如果公共产品供给领域引入竞争机制，政府面临的另一大风险是市场监管制度的建立与完善。中国至今还没有制定一套完整的公共服务法案，由于规范和管理机制的缺陷，公共服务市场化中出现了不少损害公共利益的行为。如有的项目经营主体利用公共服务的自然垄断性，人为地抬高价格获取超额利润，损害了公众和消费者的利益；还有的利用公共权力和工程建设管理上存在的漏洞，大肆侵吞财政资金和公共财物，以致公共项目建设中的腐败现象屡禁不止。 （二）利益集团的风险：利益集团规模可能扩大——形成反改革同盟
制度学认为，存在既得利益集团的前提下，制度变迁的核心是设计在上可以接受的配置机制来分配制度变迁所产生的收益，同时保持它的生产优势。通过补偿那些利益受到所拟议的权利界定潜在损害的人，同时增加利益集团的份额，制度变迁就能在政治上获得一致同意[2]。
本文所讲的利益集团，是指在市场化改革之前的既得利益集团，这个既得利益集团长期从事垄断行业的经营管理，实质是公共物品供给的政府。过去，这些集团作为政府的公共物品代理提供者，无论是财政、人员安置还是制度安排上都受制于政府部门。那么在实行市场化改革之后，更多的市场自由竞争主体被引入到公共物品的供给领域，因此，“一人独大”的局面被彻底打碎。但是作为一种规模企业，经过长期的垄断生产经营，对政府决策已经形成了强大的政治压力。于是既得利益集团通过手中的利益为纽带，天然地结成了“反改革同盟”，直接参与或间接影响公共管理者, 出现了“公共权力拥有者有意模糊和利用制度法规的漏洞牟取私利”的现象，从而左右甚至决定了政府的公共决策过程。
（三）私营企业的风险：经济实力是否与改革成本匹配
私人企业作为独立的市场竞争主体，进入公共产品的供给领域，面临既有的经济实力和承担改革成本的能力是否匹配的问题。私营部门进入公共物品的供给领域的过程也是促进公共服务改革的过程，因此作为私营部门必须有这个能力来承担政府改革的费用。公共物品具有公共性、高度政治敏感性和社会服务性等特点，作为以追求市场分额、获取利润为目的的私营企业介入公用事业，对自身的也是一个挑战。公用事业的资本高沉淀性使得前期的投入可能需要在较长时间后才能获利，因此私营企业自身的发展和社会服务性发展也成为一大问题。
为了获得市场准入权，赢得政府相关政策的扶持，私营企业有可能将用于改革生产设备、增进服务效益的部分资本用于政府寻租，获得更多的租金。这样对于私营企业来说是巨大的“恶性发展的陷阱”。即这部分租金并不一定能提高企业运营的利润，相反，公众对于公共产品质量、服务的期望值能否实现对于私营企业来说也是一个考验。由此出现在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段向政府寻租；由于寻租成本的投入，造成合同签订之后公共服务生产过程中的数量短缺、质量低劣和价格不公平问题；同时私营企业不具备公共部门公正、公平提供公共产品的特性，出现不履行普遍服务义务，或者提供歧视性服务的现象。
据此分析，在健全市场准入制度的前提下，提供服务不合要求的私营企业很可能被排除在公共物品的供给范围之列。由此可见，私营企业的风险分担是不容忽视的。
（四）公众的风险：公民需求分析不足，信息不对称
在公用事业市场化过程中，基本上遵循着这样一种改革费用的承担模式，那就是政府、企业、公众三方付费。对于公众来说，公共物品的服务质量、价格是他们最关注的。公众是公共物品的直接消费者，他们是直接的收益者，反过来如果改革不成功，公众也就成为了直接的受害者。
因此在市场化的过程中，公众能否享受到政府所预期的改革效果，市场化能否保证从源头上提高公共物品的质量、效率，使公众享受到高质量、高服务的待遇事关公众面临的改革风险。因此，必须建立良好的公众监督体系，完善有效的投诉平台，以实现公众监督政府行为、保护个人消费利益的权力。首先要强化公众对政府组织的有效监督,真正发挥制度对政府机构与官员的约束作用，减少政府官员在市场化过程中以追求部门利益或个人利益而忽视公众利益的行为发生。其次要完善公众的公共政策参与体系，使公众参与到政府的市场化改革中来，只有了解公众的需求才能制定更有效的改革方案，提供更好的公共服务。在此，政府应该为公众与私营企业建立畅通的信息沟通平台，确保二者之间的信息高度对称,减少不必要的交易成本，因此，完善市场监管能力，建立有效的市场行为监督体系，对于确保公众利益的实现至关重要。
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[1] 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[2] 史漫飞,柯武钢.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆,2004.
[3] 孙文合,等.西方新政治经济学研究范式简述[J].海南大学学报:人文社会版,2005,(9).
[4] 蔡翔华.公共事业民营化改革中的政府责任[J].理论观察,2006,(2).
[5] 陈振明,黄新华.政治经济学的复兴——西方“新政治经济学”的兴起、主题与意义[J].厦门大学学报:社会科学版,2004,(1).
[6] 李继宏.我国的公共服务市场化：问题与对策[J].前沿,2006,(7).
