政府行为在国外农民合作经济组织发展中的促进作用及其对中国的借鉴
摘要：尽管国外农民合作组织模式不同，但政府在农民合作经济组织中的影响和作用都是客观存在且至关重要的。现阶段农民合作经济组织的发展仍然应该以政府推动为主体。政府行为在促进我国发展农民合作经济组织作用中存在着缺陷和不足，要结合中国农民合作经济组织发展的实践，立足于农业和经济发展现实，从政府实施农业政策角度入手，以保障为基础，从财政、税收、信贷等方面给予扶持，恰当规定政府和农民专业合作经济组织的关系，推进民主管理，构建良好的服务平台，着力培育新型农民，通过实施农业项目促进农民专业合作组织发展健康发展。
关键词：政府行为；合作经济组织；政策扶持
Abstract: Although the development models of the cooperative economy organizations of farmers at abroad are different, the government’s influence and function of the cooperative economy organizations of farmers is objectively existed and is very important. At present the development of the cooperative economy organizations of farmers in our country should take the government’s promoting as the dominant factor. The shortcomings and inadequacy of the government’s behaviours in the development of the cooperative economy organizations of farmers of our country exist. From the angles of the government putting the agricultural policies into effect, the measures to strengthen the development of the cooperative economy organizations of farmers soundly in our country are put forward.
Key words: government’s behaviours; cooperative economy organizations; policies support
一、国外农民合作经济组织发展中的政府行为分析
世界各国农民合作经济组织的发展模式，依据其产生和发展的途径或推动力量，可以归纳为两种：一种是市场推动模式，一种是政府推动模式。发展模式不同，政府行为的表现形式亦不相同，对农民合作经济组织发展的影响和作用也不尽相同。从各国农民合作经济组织发展的历程看，政府的行为包括立法行为、政策行为等。无论其发展模式属市场推动型还是政府推动型，在其发展中政府的影响和作用都是客观存在且至关重要的。
（一）市场推动模式下政府的行为分析
1.政府通过立法对农民合作组织的活动提供法律保护
政府通过立法推动农民合作组织，以提高农民经济地位、社会地位和地位的方式，缩小社会转型时期农村社会的震荡，用政府扶助农民自主化促进农业产业化和农村化，从而完成在小农户基础上的现代化改造，是一个将高度分散的小农户带入现代化的战略性社会政策。美国政府为支持合作组织的发展，1922年国会就通过了《卡珀—沃尔斯台德法》，把合作社从《谢尔曼反托拉斯法》的限制中豁免出来，确立了合作社的合法地位，这对美国农业合作事业的发展具有划时代的意义[1~2]。法国政府通过制定《农业指导法》，将国家对农业的扶持资金大部分用于扶持农业合作社，对于合作社购买农产品加工和农业机械设备所需资金也给予一定比例的无偿资助。德国早在100多年前的1898年就颁布了合作社法，其后经多次修改、补充和完善，成为与公司法同等重要的主体法。加拿大有着比较完备的专门针对合作社的法律体系，在联邦一级，有适用于全国的《合作组织法》。在省一级，也有各自独立的合作社法律。在个别省，此类法律甚至高达13个。与其他欧美国相比，丹麦农民合作社的发展模式可以说是市场推动模式的一种极端形式，它几乎是世界上唯一一个没有对合作社进行专门立法或者制定规定的国家。但丹麦能成为世界上农民合作社最发达和拥有数量最多的国家，其根本原因就在于宪法赋予农民自由结社的权利。换句话说，丹麦合作社的蓬勃发展受到宪法的极大保护。
2.从政府与农民合作组织的关系来看，政府主要对其进行宏观的指导和管理，不充当农民合作组织的管理机关
在美国等欧美国家，都没有特别的行政性公共机构管理合作社。政府对农民合作组织的成立不加限制，甚至不要求到政府机关登记，农民合作经济组织完全是农业商品化或经济市场化的自发产物，是农民为保护自身利益的一种自愿联合。合作社坚持所有者控制原则，即合作社为全体成员所有，由全体成员民主管理和控制，一人一票，人人平等，农民们自己制定章程，选举董事会和任命经营管理人员，合作社所获利润根据会员与合作社的交易额返还给会员。美国上最早出现的奶牛协会就是农场主们在农业不断商品化、市场化和应付随时爆发的农业危机的过程中，为了保护自身利益不受损害，而在销售、储运和加工方面所进行的联合。在丹麦，合作社的成立及运行自下而上，不需要任何权力机构的审批。
3.政府对农民合作社进行政策支持和资金支持
大多市场推动型国家每年都要从财政经费中拨出一定经费支持合作组织的活动，为其提供贴息贷款、减免税款等优惠经济政策。意大利的中央政府和省政府除了提供资金支持外，还提供合作社运行所需的技术支持和培训，无偿在学校和社区举办普及和促进合作社发展的培训课程。意大利的一个奶制品合作社，其新厂房投资的50%是来自欧盟无偿的农业补贴。法国政府从20世纪60年代开始，就特别重视并积极推动农业合作社的发展和完善，从财政、信贷、税收等方面，对农业合作社的发展予以支持和鼓励。如给予农业合作社的创办投资补贴，免收多种税费，提供低息贷款等。德国政府为支持合作社的发展，对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税，支持信贷合作社向农民提供低息贷款，给予合作社一定的财政支持[3]。
（二）政府推动模式下政府的行为分析
1.立法保护
日本政府为了保护合作社的发展，制定了一系列法律。1899年明治政府制定了“农会法”，1900年又制定了“产业组合法”，1943年颁布了“农业团体法”，二次大战以后对“农协”的前身“农业会”进行了改组，恢复了合作组织的民主原则，于1947年通过了“农业协同组合法”，这便成为日本现代农业合作社的基本法律[4]。在法律的保护下，日本农协目前已发展成为从中央到地方的具有完整组织体系的日本最大的农民合作组织。韩国农协是自上而下型的农协，“官办”色彩较浓，这在20世纪80年代以前相当明显。当时农协主要代办“农政”业务，而给社员的实惠少一些。现在这种情况大有改善，按照农协法规定基层农协社长和中央会会长须为社员，这有利于保证农协民主办社。
2.政府是合作社的管理机关
由于政府推动型的合作组织都带有一定程度的官办色彩，因此它必须接受政府的管理和监督。政府推动模式中最为典型的就是日本农协，日本政府对日本农协的子系统——农村合作体系管理极其严格，其成立时要接受审批，运行时要接受随机检查和常规检查，干部改选、解散、清算等都要由政府发布命令并接受其监督。目前日本农村合作金融体系的高层机构——农林中央金库虽已改成民间组织，但仍然受政府的很大制约。印度1904年颁布了《信贷合作社法》，在这一法律框架下，注册管理机关作为政府推动发展、监督合作社行为的主管部门，拥有很大权力，甚至可以在合作社出现问题时直接插手合作社的管理[4]。越南政府建立了自上而下的管理体系。政府对合作社进行统一管理，并颁布条例，对部级机构和地方当局管理合作社进行明确的分工界定。各级人民委员会也要依法在其辖区内负责对合作社进行管理。
3.合作社的建立靠政府的发动和扶持
日本的农民合作社基本上不是农民的自发组织，而是在政府倡导、扶持下组织起来的。早在19世纪末，日本的明治政府为了摆脱农业落后和商品化程度低下的状况，就受西欧合作社理论和实践经验的影响，在日本广泛建立农民合作组织，从上到下形成了全国性的组织系统。二战期间，几乎吸纳了所有农户参加，并逐渐演变成政府的御用机构。战后，日本政府在全国普遍建立了官办色彩极浓的“农业协同组合”，即日本“农协”的全称，参加这一组织的农户高达99%以上。
4.政府将合作组织作为农业政策的执行机构
在日本，协助政府推行农村基本经济政策是农协的责任和义务。比如日本政府限制大米的生产，鼓励水田旱作的计划，就是由农协最终落实到每个农户的。同时，政府对农业生产的保护措施诸如价格补贴等以及先进农业生产技术的推广普及，低息贷款发放，都是通过农协的工作完成的。日本政府把分散的农户组织起来，置于国家的影响之下，可以说没有农协组织，日本政府的农业政策很难得以在农村实现。
5.政府为农业合作组织提供政策和资金方面的支持
世界各国对合作社都在财政、税收、信贷等方面给予扶持，财政资金分担农村合作组织的管理费用。德国政府由财政补贴合作社的管理费用，第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%[3]。日本和韩国均在财政上予以农民组织一定的支持。在日本，政府对农协的补贴条件比其他法人更加优惠。日本农协进行的获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资，50%由政府提供[3]。日本中央政府对日本农协实施定额补助金制度。除中央政府外，地方政府为了推动当地的公益事业，也通过农协这个最大的非营利组织给予公共投资的支持。在税制方面也推行不同于一般性营利法人税的“减税措施”，规定农协各种税收均比其他法人纳税税率低10%左右。各都道府县也都有为促进农协健康发展而实施的补贴项目。日本政府为支持农协开展信用事业给予贴息贷款或无息贷款等以确保农协的资金来源。在2003年，日本各级政府支持农协的设备设施更新等费用达到2兆日元，大约是农协设备自我更新费用的10%～20%。可以说，农协是除政府外日本最大的公共资产拥有者，相当于一个巨大的非营利公司。法国政府对于合作社购买农产品加工和农业机械设备，给予一定比例的资金支持。始于1970年的韩国新村运动，政府通过农会组织向农民无偿提供水泥和钢筋，由农会组织农民自行开展修房修路和改水美化的工作。事实证明，日本和韩国以农民合作组织为中介，将农民和农村作为一个整体保护起来，提升了农民和农村市场的位势，形成了一种有别于未受保护的政策强势的市场力量。
此外，部分国外政府还将一定额度的农业补贴直接给与合作社，主要是通过补贴以低价供应生产资料。意大利国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电价格比非农业用电低1/3[3]。韩国对农业机械实行补贴，并由农协以半价供应给农户。
对比两种模式下政府的行为特征可以看出，在不同的发展模式下，政府行为的表征及其对合作组织发展所产生的影响和作用是不同的。在市场推动模式下，由于政府对合作社的成立和营运不加限制，政府不是合作社的管理机关，因此较为充分地体现了合作组织的民办、民营、民管等性质，合作组织也由此而具有更为宽松和广阔的发展空间。而在政府推动模式下，合作组织被赋予了或多或少的官办色彩，被赋予了落实国家农业政策的职能，因此在接受政府管理和监督的过程中，在经营和拓展自身业务的过程中，难免会受到政府或多或少的干预。由此可见，政府行为的规范与否，行为边界界定的合理与否，是合作社能否健康成长或有序发展的前提条件。纵观世界各国合作组织发展的历史，不难看出，各国政府都对建立健全合作社的法律法规体系以及政策支持体系十分重视。一方面，政府的行为需要用法律加以界定，需要用政策加以约束；另一方面，合作社的发展也需要用法律加以保护，用政策加以扶持。这也正是世界各国关于合作社的法律体系和政策支持体系十分发达的重要原因。这进一步说明，尽管市场推动模式和政府推动模式下的政府行为互异，但至少政府对农民合作组织的政策支持和立法保护这一点是共同的，是不可或缺的。
总之，国外各国政府对农民合作组织，都从财政、税收、信贷、政策等诸多方面进行支持和鼓励。这种支持一方面是为了给农民以帮助，另一方面也是政府要通过合作组织贯彻政府的政策和发展规划，并促进农业发展。因此，许多合作组织成为半官半民，已不是单纯的农民合作组织。但合作组织仍然在经济上、政治上是独立的，政府并不以行政方式进行干预，更不从经济上对合作社进行控制和干预。同时，农民合作组织不仅是在经济领域中发展，而且还涉及社会、政治、文化等方面，充分发挥着作用。农民合作组织更是成为代表农民利益与政府进行对话的桥梁，甚至担负着与国外厂商进行谈判的重任。
在对合作经济组织的管理上，农业、民政、工商、科协等各部门互相之间缺乏协调，多头参与，组织收取和摊派各种费用，使农村合作经济组织苦不堪言，在一定程度上影响了中国农民专业合作经济组织的健康发展[5]。
在中国政府部门与合作社的关系中，“官办”与“民办”结合的均衡点在何处? 农村各类合作社如何处理与地方政府的关系，合作社的发展如何借助政府的力量又不损害合作社的自治与独立的原则? 现存的关系在多大程度上影响合作社的发展趋势? 这些问题都需要认真思考和加以解决。实践来看，目前中国各级地方政府与合作组织之间主要是干预和被干预、保护与被保护的关系。在中国当前市场体制尚不健全、要素市场发育尚不完善、基础保障尚不完备的情况下，对合作社来说，寻求各级政府及有关部门的支持和保护，不失为一种理性的选择。对各级政府及有关部门来说，倡导与干预合作社的发展，甚至自己动手兴办类似合作社这样的农村经济组织，也并不单单是出于意识形态的考虑，亦有经济利益的驱动。政府与农村合作组织之间关系的现状，更多的是双方从经济利益角度进行理性选择所达成的交易。但应注意的是，政府有关部门自上而下主导办合作社，固然快捷，效率似乎也高，但如果政府部门的干预扼杀了合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展[6]。回顾发展中国家合作运动的，政府的不当干预是许多国家合作运动溃败的根源，这方面的经验教训值得和吸取。
三、完善中国政府对农民合作经济组织发展的支持政策和措施
1.在总的发展指导思想上，现阶段中国农民合作经济组织的发展仍然应该以政府推动为主体
世界各国农民合作组织发展中的政府行为特征各不相同，存在明显差异，这些差异是由各国不同的历史制度、社会经济制度、农村经济体制、农业发展状况及文化制度等诸多因素造成的。目前，中国农村经济体制正处于变革时期，农业生产条件仍然落后，商品化程度不高，很多老、少、边、穷地区还未从根本上脱离自给自足的经济状态。在这种格局下，不能寄希望于农民合作组织从一开始就由市场机制的力量来推动，而应主要依靠政府的力量进行倡导和扶持。目前我国一些农村地区普遍存在的“支部+农协”组织，与日本的农协在其性质上颇有相似之处。因此政府应大力支持其发展，并不断加以规范。视农业经济发展的实际和市场化状况，再逐步还其“合作经济”的本来属性。
2.法律保障是促进中国农民专业合作经济组织健康发展的根本
同世界各国一样，在中国发展农民合作组织同样需要政府的立法保护。从扎实推进社会主义新农村建设，发展农业的实际要求看，大力发展农民专业合作组织，必须认真贯彻相关法律法规，支持农民专业合作组织加快发展。中国《农民专业合作社法》已于2007年7月1日正式实施，使农民专业合作社这一合作经济组织形式取得了法人地位，但实践中更多地以其他形式存在的农民合作经济组织，其法人地位尚缺乏法律支持，外部发展环境也不太理想。农村合作经济组织的法律地位始终没有明确，造成农村专业合作经济组织仍然没有明确的注册登记部门，使其有的在工商行政管理部门注册登记，有的在民政部门注册登记，有的在农业部门登记，仍然有相当比例的农民专业合作经济组织一直没有注册登记，致使其不能以独立的经济实体开展各项经营活动，农民在销售产品、签订合同、解决贷款等方面还存在许多困难，其合法利益也因此得不到保障。在立法上进一步明确我国已经存在和迅速发展的其他多种形式的农民合作经济组织的法律地位，应成为当前有关政府部门亟待解决的重要问题。
3.恰当规定政府和农民专业合作经济组织的关系，推进农民专业合作经济组织的民主管理
在发展农民专业合作组织过程中，政府主要是引导而不主导，指导而不包办，服务而不干预。政府向农民提供公共产品，主要利用经济手段调控农业生产，农民根据政府政策引导和市场信号，进行经营决策和调整自己的生产行为。政府有关业务部门要在合作社登记注册、业务指导、信息提供、技术培训、提高素质、社会福利保障等方面，做好相关服务、指导和协调工作。政府要尊重农民自愿原则，农民有选择合作的自由，也有不选择合作的自由，合作的程度及合作的规模完全由参加合作经济组织的农民自己决定。但是，这并不等于否定政府对合作社的引导。应当通过示范章程，引导合作社建立民主管理制度：（1）建立和完善社员大会或社员代表大会及理事会、监事会的管理模式。（2）建立理事会领导下的聘任经理的经营管理模式。合作社要逐步走向专业化管理，应当用管理现代的方式来管理合作社的生产经营业务。实践证明，这两项制度可以有效地推进合作社的民主管理。
4.政府要积极采取有利于农民专业合作组织发展的税收和政策措施，从财政、税收、信贷等方面给予扶持
各级政府及所属有关机构应积极支持各种类型的合作社，积极采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策和措施，增加农民专业合作社建设示范项目资金规模，着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、农产品加工储藏和农资采购经营以及技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作组织和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作组织给予优先扶持。政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作组织提供多渠道的资金支持。应鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作组织提供金融服务。要切实保障农民专业合作组织享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。各级财政要增加扶持农业产业化发展资金，支持龙头企业发展，并可通过龙头企业资助农户参加农业保险[7]。
5.政府各级相关部门要通过实施农业项目促进农民专业合作组织发展
政府各级相关部门要通过积极支持农业项目，发挥农民专业合作组织在新品种引进、新技术应用、产业结构调整等方面的载体和示范作用，形成全方位支持农民专业合作组织发展的良好环境和合力。牢固树立支持和促进农民专业合作组织发展就是扶持和服务农民的观念，积极鼓励和支持各类农民专业合作组织参与农业综合开发、农业产业化经营、农产品优势产业带建设和优质粮食产业工程、农业科技入户工程等农业财政扶持项目建设，符合条件的农民专业合作组织可以按规定的程序申报，经评审合格的项目可优先纳入扶持范围统筹予以安排。
6.构建良好的服务平台，为农民专业合作经济组织发展拓展空间
政府各级相关主管部门要主动为农民专业合作组织提供公共政策咨询、搜集和发布价格信息、市场供求信息、科技信息等方面的服务，建立农民专业合作组织政府网站，实现各类农民专业合作组织联网，搭建公共信息服务和营销平台。指导农民专业合作组织实施农业标准化生产、采收、加工、分级、贮藏、运输。鼓励农民专业合作组织进行农产品质量安全速测自检，开展农产品质量安全追溯管理。支持农民专业合作组织申报无公害产品生产基地、无公害产品、绿色食品和有机食品认证。引导农民专业合作组织树立品牌意识，申请注册农产品商标和地理标志，维护其合法的经济利益。
7.着力培育新型农民，为农民专业合作组织的发展壮大提供智力支持
建设现代农业，发展农民专业合作组织，归根结底还要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。要积极发挥农村的人力资源优势，增加人力资源开发投入，采取各种有效措施切实提高农村劳动者素质，为推进新农村建设提供强大的人才智力支持，政府的作用责无旁贷。一是培育现代农业经营主体。要切实加大投入和扶持力度，普遍开展农业生产技能培训，扩大新型农民科技培训工程和科普惠农兴村计划规模，组织实施新农村实用人才培训工程，把更多的农民培养成有较强市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。要积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体，使之成为建设现代农业的骨干力量。二是加强农民转移就业培训和权益保护。要进一步充实培训内容，创新培训方式，完善培训机制，加大“阳光工程”等农村劳动力转移就业培训支持力度。三是加快发展农村社会事业。要继续改善农村办学条件，促进城乡义务均衡发展；加快发展农村职业技术教育和农村成人教育，扩大职业教育面向农村的招生规模；加大对大专院校和中等职业学校农林类专业学生的助学力度。与此同时，要通过加强在岗培训，切实提高农村基层干部、教师、乡村医生、计划生育工作者、农技推广人员及其他与农民生产生活相关服务人员的业务能力，为农民专业合作组织的发展壮大提供人才保障。
总而言之，政府对农民专业合作经济组织进行支持和鼓励，一方面是为了给农民以帮助，另一方面也是政府通过农民专业合作组织贯彻政府的政策和发展规划，促进农业发展。农民合作组织在社会、、文化等多方面发挥着重要作用，成为代表农民利益与政府进行对话的桥梁，成为形式多样、功能多元、结构多层并推动城乡协调发展的农村主要政治、经济和社会力量。因此，中国政府作为我国社会公共利益的代表，作为市场经济运行的组织者、调控者和市场失灵的补缺者，在支持农民合作组织建立和发展的过程中，要把握好推动和干预的“度”，要明确自身的行为边界，既要避免过度干预，又要避免推动和干预不足，既要充分考虑农民合作组织作为微观行为主体的利益驱动，又要兼顾国家长期发展的需要。惟其如此，才能推动中国农民合作组织不断发展壮大，推进城乡统筹发展的进程，促进社会主义新农村建设。
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