城乡统筹背景下小城镇发展的战略思考
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：城镇化；小城镇；发展战略；
一、引言
十一届三中全会以后，伴随农村经济的复苏与初步发展，小城镇发展问题一度引起各界重视，从费孝通先生1984年提出“小城镇，大问题”，到十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略”以及十六大报告指出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，表明了党中央始终把提高城镇化水平，加快小城镇发展作为全面建设小康社会进程中实现第三步战略部署的重要内容，同时也是对多年实践探索的充分肯定和升华。然而从多年实践可以看出，政府虽然提倡大力发展小城镇，并在政策上偏爱小城镇，但以小城镇为主的城市化道路并没有取得预期效果。如1978～2001年中国城市化速度年均增长0.63个百分点，其中1978～1984年年均增长为0.85个百分点，1985年中国提出大力发展小城镇，允许农民自带口粮进入小城镇，以及城镇化各项改革加快之后，中国城镇化的速度反而放慢，如1984～1992年中国年城镇化速度为0.58个百分点，比前6年下降了0.27个百分点，1992～1997年城镇化速度进一步下降为0.46个百分点；1997～2000年，城市吸纳农村剩余劳动力比例分别为59.7%、50.4%、53.9%和57.9%，而小城镇吸纳农村劳动力的比例为14%、14.99%和19%。由此可见，改革开放以来中国农村劳动力空间转移的主要目的地仍是城市，而不是小城镇，另外，小城镇在自身发展过程中还存在平均规模小、集聚与辐射能力差、资源浪费与环境污染等问题，小城镇发展之所以与政府预期发生偏差，是由于小城镇的建设与发展没有得到农民的认同，小城镇发展存在体制与制度瓶颈，以及小城镇的发展未能从区域整体发展的角度，从解决“三农”问题和区域城镇体系协调发展的高度引起高层在实践中的重视而不只是停留在口头上，降低了小城镇在城乡发展中的桥梁和纽带作用。
二、农村城市化进程中小城镇发展的战略地位
（一）实现中国特色城镇化道路的重要一元
城镇化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程。同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和文化方式转变的过程。城市化水平是一个国家文明发达和社会进步程度的重要标志。中国城镇化问题，不仅仅决定着4.6亿城市居民的福祉，更是一个决定着中国几亿农民最终命运的重大问题，因此理应受到全社会的关注。改革开放以来，中国城市化水平由1978年的17.9%迅速提升到2001年的37.66%，按世界城市化发展的一般，目前中国正处于城镇化高速发展阶段，但是与世界高收入国家75%的城市化率，中等收入国家60%的城市化率和世界平均50%左右的城市化率相比，中国的城镇化率明显偏低且严重滞后于化率和中国非农就业比重。过低的城市化率愈发显现经济发展中的深层次矛盾。如何处理好城镇化滞后于工业化，大中小城市与小城镇协调发展问题是中国城市化进程中必须解决的重大课题。中国大中城市进城门槛过高，城市容量有限，尤其是随着各项改革进一步深化，下岗职工、相关分流人员及越来越多的大学毕业生都需要解决就业问题，这将使大中城市的就业压力增大，从而势必影响到农村低素质人口向大中城市的转移，因而特殊的中国国情决定了今后一段时间内中国农村剩余劳动力的大规模转移和城市化推进，相当程度上还得依赖于小城镇。同时由于小城镇是中国城市化发展的基础和生长点，具有联系城乡和低成本的特殊优势，其必将成为中国低素质农村人口转移的最佳选择地。
（二）解决中国“三农”问题的现实选择之一
在刚刚结束的“两会”上，“三农”问题成为与会代表们普遍关注的热点之一，中央一号文件也将农民增收问题列为政府工作的重中之重。“三农”问题始终是关系中国社会经济发展全局的根本问题，这个问题解决得好，就成为经济发展的强大动力和社会稳定的坚实支撑，一旦出现了偏差，就会阻碍国家全面建设小康社会和化目标的实现。“三农”问题归纳起来就是低收入的农民，低效率的农业和欠发展的农村。这三个问题是相互制约、环环相扣，每一个问题的恶化都会造成其他问题连锁反应式地恶化。如何解决“三农”问题，关键不在农业本身而在农业之外，在于必须大规模减少农民数量，提高每个农业劳动力的资源占有量和经营规模，这样才能促进农业内部分工，提高农业的全要素生产率。据《2001～2002年中国城市发展报告》测算，通过城市化，当中国农村人口数量降到全国人口的25%以下时，中国农村土地才有可能实现规模化、专业化和集约化的生产，农产品的市场化、商品化的比例才能得到提高，农民才能从传统农民变为现代化农业工人，人均收入水平和整体素质才能达到与城镇人口相等或接近的水平，真正实现共同富裕的现代化要求，而要大量减少农民，大量吸收农村剩余劳动力，只能依靠大中小城市和小城的镇共同解决。
（三）有利于扩大内需，带动经济发展
现在农村的内需不足十分突出，其整体消费水平仅相当于城市居民20世纪80年代初的水平，目前占全国60%以上的农村人口，其消费能力仅占全国消费水平的40%左右，农村过低的消费需求已对中国经济发展产生一定影响。目前中国有20358个建制镇和3万多个集镇，发展小城镇对内需拉动和改变城乡二元经济格局具有极为重要的意义，一是小城镇要建设，本身就能带动50多个产业的发展。二是农民进镇变为市民后，就会打破长期固化的“工业国家、农村社会”的畸形社会结构，居民消费观念、消费行为与消费水平都会发生很大变化，这将在一定时期内提供稳定增长的消费需求，成为经济增长的强大推动力。据世界银行专家估计，城市化水平每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增长0.5个百分点，综合拉动GDP增长至少2个百分点以上。
三、农村城镇化进程中小城镇发展的战略选择
确定中国小城镇发展战略，必须突破传统“就城镇论城镇”的思维定势。这种思维的根本缺陷就是割裂了小城镇发展与社会基本单位的有机联系，对区域经济一体化时代城镇体系与新劳动地域分工形成的宏观背景认识不足，缺乏城乡综合的视角，导致小城镇发展的随意性大、城镇建设和产业布局雷同、工业弱质化及后劲不足，使得小城镇作为城市与乡村的纽带和桥梁作用不能充分发挥。实现全面建设小康社会的目标，要求小城镇发展应在遵循城镇发展客观规律的基础上，按照经济全球化与区域一体化的基本思路，从区域整体的角度来把握小城镇的功能定位，使小城镇发展与整个区域产业布局、社会发展相衔接，与大中小城市发展相协调，与农村发展紧密结合，进而以此为依托，促进农民思维方式、生产方式和生活方式的根本转变，加速农村经济和社会的健康发展。为此，在实践中应做好以下几个方面： （一）以规划为先导，坚持走“非均衡-均衡”的战略
小城镇发展必须紧抓规划这个龙头，做到规划、合理布局。要从区域发展的全局出发，按照区的需要设立小城镇，着力推动大中小城市与小城镇协调发展。要坚持“非均衡-均衡”的发展战略，打破小城镇发展的平均主义，重点扶持县城和大、中城市边缘区部分基础条件较好、区位优势、产业实力、流通功能和发展潜力都明显的建制镇，让它们成为当地的“先发”地区，使之尽快完善功能，发挥地域性经济、文化中心的作用，进而带动周边区域空间的均衡发展。
（二）因地制宜，分类指导，突出特色
社会经济发展的非均衡性和区域的差异性，使得小城镇在发展的过程中出现了各种各样的功能分化，因此，以区域条件为基础，突出特色及加强小城镇的分类指导已成为未来小城镇持续发展的必然要求。比如，从小城镇的空间布局来看，大都市边缘区小城镇，可依赖比邻大城市的优势，发展房地产业和生活服务区，以幽静、舒适的人居环境和完善便捷的通讯条件吸引人口；远郊区小城镇，可以借助大都市的交通、技术和市场，发展特色集群产业形成专业市场，促进经济发展；农业地带小城镇可以与当地农业特色经济相结合，以龙头与农产品流通市场的构建，推动农业地区农业产业化和农村经济发展。从小城镇发展定位来看，不发达地区应重点放在重点镇的规模扩张和功能强化上，发达地区应将发展重点镇和促进小城镇向中小城市的转化并重。
（三）强化功能，优化经济结构，增强小城镇的聚集与扩散效应
当前，发展小城镇要适应农村经济结构战略性调整的需要，重点抓好四个结合：一是与农村产业结构调整相结合。小城镇建设要依据本区域市场、资源特点，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，促进当地产业结构向第二、三产业转移。二是与发展农业产业化相结合。围绕重点龙头企业，积极培育主导产业链和主导产业集群，带动农业及其他关联产业的发展。三是与乡镇企业二次创业相结合。早期模式的乡镇企业对生态环境造成很大的破坏，并普遍存在着吸引力与辐射力弱、滥占耕地、资源利用率低等问题，随着市场机制趋于健全，早期模式的乡镇企业生存空间越来越小，乡镇企业转型与集群已是新时期乡镇企业和城镇发展的必然要求。目前的乡镇企业正处在第二次创业、农业生产急待产业化的转型时期，充分发挥小城镇集聚功能，引导乡镇企业向小城镇集中。四是与大力发民个体私营经济相结合。个体私营经济资金来源广泛，投入成本低，吸纳劳动力多，是小城镇经济中潜力巨大的增长点，小城镇要从优化环境和运行机制入手，吸引广大农民和社会各方面进镇投资兴业。
（四）构筑小城镇发展的制度基础，为其内生增长提供制度保障
小城镇发展中出现的各种矛盾和问题，最根本的原因还在体制性障碍和政策环境的制约，为此，第一，积极推进以居住地和职业为主要依据的户籍制度改革，对申请入住小城镇的农民，正确对待和处理好其对土地的承包权、宅基地使用权和农村集体资产的所用权与利益分配权。允许入镇农民在一定时期内保持原有的土地承包经营权，通过建立土地流转机制，允许其以宅基地换取适当的城镇住宅用地。第二，加快土地流转制度创新，实现土地收益留成的合理化。目前关于农地流转市场的呼声很高，可考虑在小城镇率先建立区域农地市场，实现农业用地向种田能手集中，逐步放开小城镇建设用地一级市场，彻底放开二级市场，提高城镇土地利用率。第三，完善社会保障制度，逐步建立适应小城镇发展的社会养老保障制度、社会医疗制度和社会福利救济制度。第四，引入市场机制，树立经营城市的理念，建立起真正的多元化投资体制。建设资金问题是小城镇发展中必须解决的问题。据有关测算，小城镇基础设施建设每平方公里投入至少需2.5亿元。从总体上看，目前中国小城镇建设多元投资格局已逐步形成，但由于市场机制引入不够，社会投资和信贷投资明显不足，农民集资、进城费和财政投资是其资金来源的主流，真正的社会投资主体还未完全确立。为此，应逐步建立健全以政府投资拉动社会投资多元化的新型投资机制，采取降低门槛，鼓励农民自带资金到城镇兴业安家，对一些经营型的项目实行“谁投资、谁受益”的原则，广泛吸纳社会资金；同时从区域经济一体化发展的角度，完善要素市场和产权市场的建设，优化小城镇整体运行环境。第五，把镇政府的主要职能转变到制订发展规划、引导和协调经济发展、依法监管社会事务和组织公共设施建设等方面来，提高公众参与意识，将小城镇的管理模式由管理型向创业型转变。
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