再谈新时期深圳改革开放的定位和方向
[摘要]面对我国社会改革开放的新形势，党的十七大报告为深圳经济特区新的定位指明了方向。深圳具有国内其他城市所不具备的特殊优势，具有在体制改革方面进行“综合配套改革”的最佳条件，是国家新时期进行政治体制改革、建立社会主义新型民主法治社会的最理想试验地。本文就是从这个方面对深圳新时期的定位和方向做出新的思考和探索。
[关键词]中共十七大报告 深圳经济特区 改革
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：要“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用”。这说明，深圳经济特区在国家进一步改革开放的新时期里，毫无疑问将担负更加光荣和更加重要的使命。
众所周知，近30年来深圳经济特区作为改革开放的排头兵为国家做出了巨大的贡献。然而面对全国社会经济发展的新水平和各地都在竞相改革开放的新形势，深圳应当怎样找准自己正确的定位和方向，继续发挥特区特别的改革开放优势，这对深圳来说是一个挑战和考验。我认为，党的十七大报告，已经为深圳经济特区指明了这个新的定位和方向。
在我们国家取得了举世瞩目的伟大成就的同时，我们面临的各种经济、社会发展问题也很多，有些问题还很严重。正如党的十七大报告所说，我们的生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，缩小城乡和区域发展差距以及促进经济社会协调发展任务还十分艰巨，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚仍然面临深层次矛盾和问题。我认为，这里所讲的深层次的矛盾和问题，实际上指的就是我们的政治体制问题。正如十七大报告特别指出的，我们的政治体制改革需要继续深化。
然而，十七大报告也指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。因此我们既要推进改革、谋划发展，又不能脱离实际、急于求成。所以，政治体制改革要同经济体制改革一样，一定要走一条渐进式的发展道路。换言之，新时期无论是在深层次经济体制改革方面，还是在社会体制改革方面抑或是政治体制改革方面，还是应当实行邓小平所提出的“摸着石头过河”的方式，国家批准成立的“综合配套改革试验区”实际就是国家新时期进一步推动各方面改革开放的“过河石”。
由于深圳是办得最成功的经济特区，在改革开放方面积累了丰富的经验；过去近30年的高速发展，使得深圳市场经济的发展相对于内地来说更加成熟，经济基础更加厚实；同时又由于毗邻港澳，经济社会的开放度更高，人们的观念更加解放；加之深圳还拥有特殊的地方立法权，因此深圳具有在政治体制改革方面进行“综合配套改革”的最佳条件，是国家新时期进行政治体制改革、建立社会主义新型民主法治社会的最理想试验地。
我想这应当就是深圳在新时期继续成为改革开放排头兵的特殊定位和特殊方向，因为在这方面深圳具有国内其他城市所不具备的特殊优势。本文就是从这个方面对深圳新时期的定位和方向做出新的思考和探索。
深圳要在政治体制改革方面争取在
全国率先改革的试验权
近年来，中央已经陆续批准上海浦东新区、天津滨海新区、成渝地区和武汉、长沙、株州、湘潭地区作为新一轮改革开放中的综合配套改革试验区。深圳在名义上虽然并不是这一轮被批准的新时期国家“综合配套改革试验区”，但是它作为中国第一个也是最成功的一个“经济特区”，从上世纪80年代开始就承载了整个国家综合配套改革的使命。
过去，人们对中央给予深圳经济特区的特殊政策有一个普遍和严重的认识误区。实际上自深圳经济特区成立起，中央给深圳经济特区的特殊政策就是两个方面的内容，一是税收等方面的优惠政策，另一是允许深圳大胆实验的改革“试验权”和“试错权”，即邓小平同志所说，闯一闯，试一试，不行回来就是了。长期以来，人们普遍把给予深圳特殊政策的理解都只是停留在前者，而忽略了后者，而其实后者对于深圳经济特区的发展乃至全国的改革开放才是最重要的。因为改革开放的前20年里，中国许多重大的改革举措都先在深圳试点、试验、“试错”，取得成功后再推向全国。特别是在1992年小平南巡后，这种“深圳效应”达到了高峰。在这种意义上说，深圳经济特区就是中国第一个拥有“试错权”的“综合配套改革试验区”。但是后来，随着对深圳优惠政策的淡化以及特区地位的弱化，允许深圳“试错”的改革开放试点权实际上也已经相当弱化甚至没有了。
因此对于现在的深圳来说，一方面当然是要自己去大胆地闯，大胆地干，主动出击，“以特别之为，立特区之位”；另一方面，还是要争取成为新时期国家在某一方面进行综合配套改革的特别试验地。特别是如果深圳要在政治体制改革方面率先取得突破的话，必须得到中央有关各部门的认可和大力支持。在这种情况下，重新获得必要的改革试验权和试错权就显得尤为重要，只有这样才能在下一步的改革开放中继续掌握主动，掌握先机，继续成为改革开放的排头兵，并且继续为中国改革开放大业做出新的历史贡献。
深圳要在政府转型及
行政管理体制改革方面做出新贡献
在政治体制改革方面，目前最关键也是最有条件实现的就是行政体制的改革。而正如十七大报告所指出的那样，加快行政管理体制改革的核心，就是推动政府转型，建设一个高效、廉洁、公开、透明和服务型的政府。
十七大报告为行政管理体制改革提出了要求，总的来说是要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。其中主要的是要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。还要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本以及着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。同时也要加快推进事业单位分类改革。
多年来深圳在深化行政管理体制改革方面已经做了许多有益的探索，为全面推进政府转型打下了良好的基础。下一步，深圳应进一步加快实现政府转型，基本建立起政府行政的决策、执行、监督的“三分离”体制模式。消除政府“越位”、“缺位”和“错位”现象，实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从管制型政府向服务型政府转变，从权力型政府向责任型政府转变，使政府成为促进市场发育的推动者、良好经济环境的创造者和人民利益的维护者。
在政府与市场的关系上，深圳应进一步推动政市分开。由政府制定市场运行的基本准则，在市场失灵时通过政府活动进行补充和完善。政府的职能应彻底地转变到进行有效的宏观调控，维护良好市场秩序，消除不正当市场竞争，保证市场监管的公正性和有效性上。在政府与的关系上，坚决实行政企分开，政府不再直接介入或干预企业的生产经营。在政府与社会的关系上，政府应放权于社会，通过行业组织和中介机构能够解决好的问题，就应当将这些事项交给社会去做。
在创新政府管理体制方面，深圳应继续深化财政、投资体制、司法体制等方面的改革，继续在工程建设、土地批租、产权交易等方面加大市场配置资源的力度，确保政府行为的规范性、市场竞争的有序性、司法行为的公正性。同时深圳还应进一步精简政府的审批事项；完善政府采购体制；优化区以下行政层级，缩短管理链条，降低行政管理成本，提高行政效率。
在事业单位改革方面，深圳应进一步按照政事分开的原则，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的事业组织体系。
在行政管理体制改革和推动政府转型这方面，深圳应当凭借毗邻香港的地缘优势，通过学习和借鉴香港特区政府成功的经验和好的做法，在社会主义制度下如何改革行政管理体制和建立优质的服务型政府方面，为全国创造更多更好的经验，为国家在这方面的改革做出新的贡献。
深圳要在社会管理体制改革方面做出新贡献
党的十七大报告指出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
深圳可以在国家的社会管理体制改革方面继续成为排头兵和试验田，不仅是因为如前所述深圳具备更优越的改革条件，而且还由于深圳是全国唯一的一个外来人口与本地居民比例严重倒挂、外来人口几倍于本地人口的城市，是一个极其典型的移民城市。截至2006年底，深圳全市总人口已接近1300万，而本地的户籍人口仅为197万。而外来人口又主要以“打工仔”“打工妹”这些在深圳各类企业中就业的进城农民工为主。这种人口增长速度和人口结构，以及逐渐拉大的社会群体之间的差距，必然给一个城市的公共资源负荷带来持续的挑战，并进一步带来就业、、医疗、住房、治安等问题，社会不稳定及不和谐因素增加，社会管理的难度加大。
除了要搞好深圳的人口管理外，深圳目前最重要的任务就是要加大民生福利制度的改革。由于人口的高速增长和外来非户籍人口比重大大超过户籍人口的特殊构成，使得深圳必须通过全面加强和增进民生福利制度的创新和建设，为全体市民提供基本的公共产品和公共服务，从而有效化解当前存在的各种社会矛盾和冲突。这主要体现在要进一步完善和促进居民就业，进一步公平配置资源；进一步完善公共医疗资源配置；进一步完善社会救助制度体系；进一步扩大保险覆盖范围和进一步完善政府住房保障制度等方面。
此外，深圳还应进一步推进基层社区的管理体制改革和推进公用事业监管体制改革。同时还要探索建立政府的社会事业投入新体制。在这方面，深圳市除了目前正在探索实行的“管办分离”、分类管理、服务外包等措施外，还要开展以下两方面的改革。一是建立、规范、公开、透明的社会事业财政投入机制；二是创新社会力量参与社会事业的方式，鼓励民间资金投资于社会事业，包括对于某些政府不便提供的公共服务，政府以采购方式向民间公共服务机构采购再提供给市民，以实现公共服务主体多元化，完善基本公共服务体系。在这方面，深圳应鼓励或个人慈善捐赠和志愿行为，促进非营利公共服务机构的；要逐步放开教育、医疗、文化和市场，鼓励民间资金、外国资金等投资于公共服务事业，并以非营利组织或营利企业等多种形式共同存在，通过公共服务主体的多元化为市民提供丰富、高质的公共服务产品。如慈善、福利院、养老院、特殊学校，非营利性博物馆、展览馆等文化场馆设施以及非营利性科研、文化机构等等。对于捐赠或设立非营利性机构的企业和个人，应当立法明确给予税收减免，甚至还应当根据需要提供一定的政府资助。但是，由于民间非营利组织的发育成长有一个过程，因此在短期内主要应当全面放开公共服务市场，在制定一套完善的公共服务机构准入标准的前提下，允许设立相应的公共服务机构，逐步在公共卫生领域形成市场机制，实现主体多元化和适度良性竞争。
深圳要在民主法治建设及
体制改革方面做出新贡献
党的十七大报告指出，进入新时期的重要任务就是要扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义。深圳在这方面完全可以按照十七大报告所提出的方向来进行有深度的试验和改革。
首先是在推进党内民主建设方面。十七大报告指出，党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。深圳应率先按十七大报告的要求，在尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境方面；在完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，试行党代表大会常任制方面；在完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用方面；在严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断方面；在推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制方面；在建立各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度方面；在改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式方面；在推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式方面，都能够大胆进行探索，创造出更多更好的做法和经验来。
其次是在发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利方面。十七大报告指出，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。深圳应率先在健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度方面；在完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，支持职工参与管理，维护职工合法权益方面；在实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动方面；在发挥社会组织扩大群众参与、反映群众诉求积极作用方面，以及增强社会自治功能方面，创造出更多更好的做法和经验来。
第三是在建立法治社会方面。十七大报告在建立法治社会方面指出，要使公民政治参与能够有序扩大，依法治国基本方略能够深入落实，全社会法制观念能够进一步增强，法治政府建设能够取得新的成效。法治是市场不可须臾分离的制度支撑。当我国市场经济的发展突破了区域的范围走向全国市场，甚至突破了国家的范围走向全球市场后，法治的缺失就会造成市场秩序的缺失，从而阻碍市场经济的正常运行。没有民主法治条件下的透明性的保障，就无法建立起社会信用；而没有社会信用，现代市场机制就无法进行。
在建设民主法治国家的过程中，政府起着举足轻重的作用。当前政府的制度建设已经受到社会的高度关注，一方面，提供良好的公共治理这一极端重要的公共产品是政府的基本职责；另一方面，建设民主法治社会要求，把政府官员的权力限制在宪法和基本经济制度规定的范围之内，并要求他们尽职尽责，更好地为人民服务。如何在有限的政府资源的约束之内进一步强化和优化公共服务职能，跟上社会需求不断提高的步伐，是今后若干年中各级政府都将面对的困难。 此外，由于我国缺乏法治的传统和文化积淀的惯性，实行民主法治势必对某些拥有不受制约权力的政府官员的权力和利益造成损害，因而必然遇到障碍与阻力。而这也恰恰是我们在改革中所面临的严峻挑战。
深圳拥有特殊的地方立法权，在这方面也具有内地许多城市所不具有的优势，因此，深圳经济特区在建立法制社会方面，也应当创造出更多更好的经验和做法来。
第四是在完善制约和监督机制这方面。十七大报告指出，要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。
当前行政管理体制改革已经迈入“深水区”，在监督机制方面缺失的问题更为突出，腐败问题也更为严重。而对权力运行缺乏有效的监督和制约，必然导致腐败。虽然目前对行政管理的监督上存在着人大、政协监督，内部监察、审计等部门的专门监督，但是这种监督基本上都可以说是一种体制内的监督，其效力存在着很大的局限性。在社会监督方面，尽管也存在一定程度上的舆论监督，但由于实际上受到多方面限制，其功效并不大。
因此，深圳应率先在坚持用制度管权、管事、管人方面，在建立健全决策权、执行权和监督权方面，在建立使这些权力既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制方面，在健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责方面，在完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力方面，在重点加强对领导干部特别是主要领导干部方面，在人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度方面，在落实党内监督条例、加强民主监督、发挥好舆论监督作用、增强监督合力和实效方面，创造出更多更好的经验和做法来。
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[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗（在中共十七大上的报告）[R].2007.
[2]深圳市社会科学院课题组.比较与选择——沪、津、深综合配套改革的不同特点与深圳下一步改革的路径分析（内部研究报告）[R].2007.
