国家财政资助民办高校的政策选择
[摘要]国家财政资助民办高校，最终打破公办高校的垄断地位，形成公办与民办高校公平竞争、共同发展的格局，是全球化时代提高我国高等水平、增强竞争力的根本出路。本文着重分析了当前国家制定对民办高校的财政资助政策的现实依据，认为目前国家的财政资助应首先选择其中的非营利性部分。
[关键词]财政资助民办高校效益生源结构非营利性
一、 引言
当前我国经济正在转型，需要一大批高素质劳动力，使“人口大国”转变为“人力资源强国”。然而，一方面，作为“世界工厂”的，高级人才缺乏。比如，目前城镇共有1.4 亿名职工,其中技术工人7000 万人,而在技术工人队伍中,高级技工仅占3.5% ,而发达国家的比例为40%。在我国劳动力中,受过短期培训的只占1/5,受过初级职业技术教育或培训的仅占3.4% ,受过中等职业技术教育的只有0.13%。高层次人才远远满足不了经济发展的需求，大学生在总体人口中所占比重仍比较低。另一方面，近年来全国高校毕业生就业形势严峻，平均就业率不到80%，2000年至2006年，大学生失业人数占当年毕业生总数的百分比分别是31.6%、33.2%、27.6%、27.7%、24.6%、23.4%、24.2%。每年超过20%的大学生失业，一些大学生“毕业即失业”。
当前大学生失业的重要原因在于，高等教育的供给结构与劳动力的需求结构不一致。一些高校在扩招的同时,未能及时将专业设置与市场需求衔接起来,导致结构性失业。其根本原因莫过于高等教育缺乏竞争，造成巨大的“人力资本失灵”。我们认为，打破垄断，公平竞争，提高效益，最终形成公办、民办高校共同良性发展的格局，可能是解决高等教育问题的根本办法。但是，目前民办高校办学资金来源主要靠学费收入这一状况，已经成为民办高校进一步发展的瓶颈。本文拟就此提出若干政策建议。
二、资助私立高校的国际经验
及我国经验
（一）资助私立高校的国际经验
美国学者詹姆斯在对23个发展中国家和14个发达国家进行研究的基础上，按国家资助私立高校程度，将它们划分为四种类型：一是没有常规资助，只偶尔提供资助；二是提供间接资助，包括税收优惠、低息贷款和向学生提供贷款及奖学金；三是提供部分资助，包括提供课本、食物及仪器设备，为学校派1～2名教师，资助教师进修，提供小额资助，提供租金便宜的校舍或提供共用设备；四是几乎全面提供资助，包括负责支付所有教师的工资，根据情况，资助其它项目的开支和提供部分资产等，这种资助可占私立学校全部经费的75%～95%。詹姆斯认为，大多数发展中国家属于低资助类型，而大多数发达国家属于高资助类型。他的结论是：在经济发展的早期阶段，私立学校主要依靠收费维持，当经济发展起来以后，政府资助成为私立学校经费的主要来源。
（二）我国资助私立高校的历史经验
我国古代私立教育源远流长，非常发达。国家对私立高校的资助可以追溯到唐宋时期的书院制度。书院可以说是中国古代的私立大学。宋代书院办学经费的一个恒定来源便是官府拨置为主的书院学田。在国民政府时代，私立大学更是达到了传统社会的顶峰。新中国初期，全国高等学校227所，其中私立高校占39%，这与国民政府在当时情况下实施的极其难能可贵的资助政策是密不可分的，值得今天借鉴。
三、国家财政资助民办高校的现实依据
（一）经济分析
第一，民办高校经费紧张需要国家资助。笔者曾在一所民办高校教务处看见一台饮水机上贴着“自购饮用水”的纸条。无疑，这是办公室教工告诉别人不要在此倒水。办公室的饮用水不在学院经费开支之列，教工只得自备。该校各办公室订阅的报纸只有两种。
实际上，民办高校举办者对经费开支锱铢必计，很大程度是紧张的办学经费使然。我们从民办普通高校与公办普通高校生均经费状况（表1）可以看得较为清楚。
从上表可见，在民办高校教育经费极其紧张的情况下，对它进行财政资助必将在一定范围内，大大提高国家教育经费的边际效益。
第二，民办高校具有较高的经济效益。我们从表2可以看出。
我们进一步考察，在公办高校支出表中，名为招待费等的“其他费用”，比基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、奖贷助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费等各自在总支出所占的比重都要高。这不能不让人怀疑其中可能存在着巨大的浪费，纳税人的钱没有花到正当的地方。一些公办高校一方面抱怨国家对教育投入不足，另一方面，又不时被曝出斥巨资修建豪华教学楼、豪华校门、观光电梯等之类的报道；有的不惜大肆举债，乃致债台高筑，濒临破产。而这些浪费现象在民办高校罕有所闻。所以，从经济学的效率原则而言，国家财政应当投入民办高校，资助会较大地增加国民的教育福利。
第三，当前国家已有较强的经济实力资助民办高校。我国经济保持30年高速增长，20 世纪90 年代中期以来,财政收入一直保持着超GDP 增速增长的格局。1998～2005年, 财政收入占GDP的 比例从11.7%增加到17.3%。据《2007年国民经济和社会发展统计公报》，2007年全年国内生产总值达246619亿元，年末国家外汇储备15282亿美元，全年税收收入49449亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加11813亿元，增长31.4%；2007年国家财政收入超收七千亿元人民币。所以，国家拿出一部分钱资助民办高校是有实力的。《民办教育促进法》第七章也专门规定了对民办学校的扶持与奖励。如果仍以我国是“穷国”为借口拒绝资助，国家对民办教育“积极鼓励、大力支持”的方针则难以体现。
（二）价值分析
首先，制定对民办高校的财政资助政策符合社会政策的价值理念。
中国民办高校的生源结构与西方私立高校很不一样，至少80%的学生是来自农村、小城镇的农家子弟。这样的生源构成，很大程度影响了民办高校的发展。一是使民办高校依靠学费收入发展的可能性减小，学费上涨过快，只会把更多的学生挡在门外，不利他们接受高等教育，也影响民办高校自身的生存。相比之下，美、日等发达国家私立高校多是有钱人的子弟就读，学费日渐上涨也仍不愁生源。二是民办高校毕业生的社会资本有限，母校也基本无法得到毕业生方面的捐赠，而西方私立高校获得的毕业生捐赠则很可观。
中国民办高校这样的生源结构，也决定了国家公共财政不应当忽视民办高校。民办高校这些农家子弟的父辈们已经为国家的化、化作出了巨大的牺牲。在计划经济时代，中国工业化最初的原始积累来自于农民。作为“风险产业”的农业，被以“剪刀差”的方式，为工业提供了6000亿～8000亿元的资金。改革开放以来，农民为国家所作的牺牲还有：在“农民工”体制下，农民工为城市留下的价值；在土地公有制下，政府以出让土地为重要内容的“土地财政”每年使农民蒙受的巨大损失。长期的“一国两策”导致农民的相对贫困越来越严重，城乡差距进一步扩大。
在此背景下，民办高校特殊的学生结构便具有必然性，一是作为最大弱势群体的农民，仍然占人口的大多数；二是国家教育资源长期向城市倾斜，农村教育资源有限；三是中上阶层的子弟除了正常渠道之外，还可以通过交“赞助费”进入重点中学，通过“高考移民”、“高考中介”等非正式渠道最终进入较好大学，从而排挤了一部分下层子弟进入公办高校的机会；四是民办高校专业设置的市场取向也吸引着下层子弟就读；最后，也是很关键的一点是，民办高校的招生明智地面向农村中学、城镇的非重点中学，面向中下阶层学生进行宣传。
其次，民办高校担负着高等教育大众化的目标，需要教育财政关照。
教育是国家的神圣职责。欧美国家早在19世纪初叶公共教育即问世。并且在过去的几十年中，大多数发达国家的高等教育体制由精英教育转向大众教育。当前我国也确定了高等教育大众化的目标，它意味着更多的社会下层子弟能够接受高等教育，意味着高等教育将告别精英教育阶段，不再是只为少数人服务的教育。这无疑是高等教育一个新的纪元。在我国高等教育大众化中，民办高校与公办高校共同担负着重任，理应得到国家财政政策的关照。此外，我国教育经费无一例外地来源于全体国民，只有公立高校享有，而民办高校无份，这也是不公平的。
总之，制定对民办高校的财政资助政策完全符合社会政策的公平、社会关照、社会补偿等价值理念，也符合社会主义和谐社会的目标，具有坚实的价值基础。
四、国家财政资助民办高校的政策选择:
先资助非营利性部分
对民办高校进行财政资助要解决资助的政策选择问题。多数论者都认为资助应当是普惠型的；并提出直接、间接资助等方式。从理论上来说，所有民办高校得到国家财政资助都有其根据。但当前对民办高校不加以区别地资助是不合适的。
（一）区分营利性与非营利性
笔者很赞同潘懋元先生的观点，将民办学校分为营利与非营利两类。这是有其深刻的现实依据的。有人指出，中国占80%的民办学校是投资性质的，而非捐赠行为。据全国人大教科文卫委员会的调查，民办高校的私人投入中，仅有10%是出于公益的，而90%是出于营利回报的目的。近年来，一些民办高校的生源竞争愈演愈烈，一些学校不惜进行虚假宣传，乃至造成恶性影响的群体性事件。这些无不根源于一些民办高校过强的营利性。
从国外看，在美国的私立院校中，营利的有614所，占26.6%；菲律宾等国家中营利性的私立院校所占的比例就更多。又如，美国高校已成为美国从海外获取利益的第五个行业；澳大利亚将留学教育称为“出口产业”；一个中国留学生完成学业至少可以给英国增加30万元的收入，且每增加一个中国留学生，又给英国增加0.5个就业机会。巨大的经济收益使留学教育被称为一种新兴的“无烟产业”。
实际上,在经济全球化时代，人们的选择多元化，人们可以选择国外教育机构来满足需求，一部分富起来的中国人在选择学校时，往往不在于其是否营利，而在于其是否能提供优质教育。如2004年度，中国各类出国留学人员总数11.47万人，其中自费留学占90.9%。留学费用虽然不菲，但是满足了一部人对优质教育的需求，仍有不少人接受。
因而，区分民办高校营利与非营利很有必要。对于营利性民办高校，它满足了一部分人对教育的需求，具有公益性一面，不必取缔，取缔反而使人们的选择减少，既不现实，也有害。如得不到社会的认可，市场会淘汰它。
至于划分民办高校属性的具体操作问题，可由教育部或财政部等权威机构确立一个标准①，然后，由教育部、财政部或中介组织等据此评判其营利性或非营利性的属性。
（二）针对不同属性采取不同财政政策
民办高校的属性确定之后，国家的财政资助政策就要区分对待。当前，可先对非营利性民办高校进行资助，营利性的暂不资助。作出这样的政策选择理由如下：
第一，营利性民办高校虽有公益性一面，但它类似于，它办学的目的是营利，不符合《教育法》、《高等教育法》“不得以营利为目的”的规定，国家给以资助是不合适的，甚至可打破“税不入校”的传统，要其按企业规定，照章纳税。而非营利性民办高校“不以营利目的”，具“准”公办教育性质，它的发展壮大有利于增加全民的教育福利，有利于高等教育大众化应予以财政资助。
第二，从国外看，民办学校得到政府的帮助，多数国家政府有一条重要的规定是，学校必须是非营利性的，学校必须向有关主管部门提交财务报告。以至于有的私立大学为了不受制于政府而拒绝接受政府的资助。从我国近代史看，国民政府资助私立高校时，坚持其非营利性的要求也是比较明确的。
第三，当前我国民办高校仍处于发展初期，需要规范。一些学校过度牟利，需要国家充分运用财政杠杆促使其健康发展。这样利于防止“劣币驱逐良币”现象在民办高校中发生，扶植一批社会效益较好的民办高校发展壮大。如果不加区分地给以财政资助，很容易把一些民办高校驱逐到营利的轨道上去；对其它一些非营利性民办高校也是不公平的。
最后，虽然我国经济实力今非昔比，但我国仍是一个发展中国家，要求政府全面资助民办高校，希望一下子迈出很大步子，是不太现实的。也有研究表明，制度变迁具有路径依赖性。财政政策变动往往也依赖以往政策积累，进行渐进式反馈和调整。所以，当前只能是选择性的低度政策介入比较可行，即先谋求对非营利性民办高校的资助政策被采纳的可能性较大。
综上所述，当前我国应当制定对非营利性民办高校的财政资助政策。这对于鼓励民办教育向非营利方向发展将起到重要的导向作用；它将有利于促进民办高校与公办高校平等竞争局面的形成；它也符合党的十七大报告中的“坚持教育公益性质”，促进“教育公平”，维护社会正义的发展方向。这项政策如果能最终得到制定、落实，将是我们民办高等教育发展史上的一件大事，它的意义必将随着高等教育改革与发展的推进彰显出来。
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