产学研合作中的地方政府行为研究
摘 要：目前，地方政府在产学研合作中仍存在瓶颈问题，如缺乏促进合作的系列政策、法规及产业竞争性情报体系，多渠道筹集合作资金方面作用欠缺，中介服务体系建设滞后等等；对此，地方政府在推进产学研合作中应发挥政策引导、支持和协调的功能，建立资金、信息、中介等平台，并依法监督和管理，推进合作方实现共赢。
关键词：产学研合作；地方政府；功能定位
Abstract：At present，bottleneck problems still exist in the local government’s cooperation of production，teaching and research，such as，the lack of a series of policies and regulations and laws to promote the cooperation and a competitive system of industrial information，the deficiency of the multi-channel to raise cooperation funds，and the slow development of the intermediary service system. To successfully promote the cooperation，the local government should bring into play the functions of policy leading，support and coordination，set up a platform that involves capital，information，and intermediary agents，and then manage and supervise it in accordance with the law.
Key words：cooperation of production，teaching and research；local government；functional localization
一、问题的提出
截至2003年，我国已经拥有的80多万项专利成果大多仍处于“养在深闺人未识”的状态，其转化率还不足10%。究其原因，是由于的产学研间合作缺乏信任机制，交易成本偏高。由此可见，加快科技成果转化需要进一步转变政府职能，探索市场条件下产学研合作的新机制，并建立相应的机构，为推动产学研合作搭建更广阔的平台，以加速高新技术产业化的步伐。
关于产学研合作，国外学者研究较多，如Cyert和Goodman从大学—联盟的“进退两难的局面”对合作创新过程中的冲突进行了分析，并针对冲突提出了提高合作创新效率，促进技术学习的途径。Bouroche指出要在产学研合作创新中实现“双赢”的结果需要进行诸如克服文化交流障碍等多方面努力。David Blumenthal等认为：大学—企业关系对学术机构既有利益又有风险，大学面对的挑战是想办法管理这些关系以保留产生的利益，同时使风险最小化。国内学者从政府视角对产学研合作也做了相关研究，如张炼从政策和经济两个方面论述了政府如何在产学研合作中发挥作用。徐雨森、吴德军分析了我国研究院案例，发现组建公共研究机构是发挥政府对内向型研发联盟推动作用的有效措施[1]。这些学者对政府在产学研合作中作用的分析具有一般性，没有区分中央政府与地方政府的作用，专门分析地方政府在促进产学研合作中的作用较少或不够系统。为此，本文尝试从地方政府视角分析其在产学研合作中的行为。
二、地方政府在产学研合作中的瓶颈
我国的高等学校、科研院所与企业分别属于不同的“条条”、“块块”，彼此有不同的管理体制、评价体系和价值追求。高等学校和科研院所侧重于人才培养与知识创新，缺乏与企业长期对接的机制，研发过程忽视以市场为导向，没有重视研发成果向现实生产力的转化，因而其科研大多呈自发、分散、小型、封闭的状态，成果大多停留在书面上和实验室里。据中原某大省知识产权局2005年初的统计，该省现有的82所高等院校，竟有90%从没有申请过专利，118家中央和省属科研院所竟有95%是“零专利”[2]。
20世纪70年代以来，我国历届政府已经意识到产学研合作的重要性，在政策和立法方面，已经做了一定的尝试和探索。但是，相比较而言，我国政府部门在这方面所做的努力还是远远不够的，政府在产学研合作中的重要作用尚未完全发挥出来，在合作的许多环节还需要加强，主要表现为：
1.缺乏促进产学研合作的政策、法规
我国的经济体制改革已进入企业制度的建设阶段。但这个阶段的改革仍存在不完善之处。全国各地的政府机关，有相当一部分还干预企业的正常经营，企业在技术创新中的自主决策权难以完全实现。企业吸收科技成果的行为有时受制于政府，无法成为企业的自主行为。我国的科技体制改革已经取得巨大成就，但仍然存在一些问题：政府与科研机构间条块分割依然存在，缺乏统一协调，科技与经济存在一定程度的脱节，许多有价值的科技成果束之高阁，缺乏成果共享和促进产学研合作的系列政策、法规及相应配套措施，这些无疑制约了我国产学研合作的。
2.产业竞争性情报体系急需引导和支持
不少企业拿不出与国际同行业相对应的对照指标，只能笼统地说本行业或本企业与国际先进水平有很大差距，讲不出具体差距在哪里?差多少?如何赶超?产学研合作没有明确的主攻方向。产业竞争情报体系由于具有典型的规模效应和外部性，急需政府政策引导和支持，为产学研合作提供标杆性支持。
3.多渠道筹集合作资金方面作用欠缺
目前，资金缺乏是影响我国产学研合作的一大障碍。在这方面，充分发挥政府的作用，多渠道筹集风险资金至关重要。从我国风险投资实践来看，基本采用的是地方政府主导型的风险投资模式，这种模式的主要缺陷是：①地方政府不能调动大量的民间资本投资，不能满足风险投资量大、周期长的要求。在市场经济条件下，政府作为投资主体过多地直接参与风险投资，必然会压抑民间投资主体的积极性。而且，在国家财力有限的情况下，政府投资也无法满足风险投资巨额的资金需求。②地方政府主办风险投资会导致“政府失灵”，投资决策失误。政府搜集市场信息、辨别投资机会的能力明显弱于市场，长期以来计划经济的教训告诉我们，靠政府搜集和处理市场信息，再由政府作出投资决策，最终的结果是投资决策的低效且失误较多。
4.中介机构有待健全，中介服务体系建设滞后
总的来说，近年来我国科技成果中介服务从无到有，中介机构有了一定的发展。但我国的中介服务机构大多功能单一，提供信息服务缺乏及时或准确性，而且中介方的地位及权益难以得到保障。一方面，由于中介服务信息传递不够及时和准确，导致高校和科研机构的很多成果难以找到需求并实现转化，另一方面，企业需要的技术成果难以找到合适的供应者，企业产品开发中的难题找不到合适的科技人才来研究。中介服务及其机构无论从数量和功能上都难以适应产学研合作的需要[3]。
5.合作机制、合作模式有待完善
从合作机制上看，产学研合作各主体定位不够清晰以及合作层次偏低，技术与经济存在一定程度的脱节，许多有价值的科技成果束之高阁，科技信息缺乏交流与共享，习惯于企业、高校、科研机构自成体系，相互分割，力量分散，重复建设，导致国家创新资源难以有效配置，严重阻碍了我国经济的快速发展。从合作模式看，产学研合作中，企业与高等院校的合作常常是“点对点模式”，即单个科研人员或单个课题组参与企业的某个项目攻关，课题完了，合作也就结束了，缺乏战略眼光和长效机制。这种模式由于缺乏技术集成，与企业的合作项目无法做得尽善尽美，有些则失败。这种“小作坊”模式已成为限制产学研向纵深发展的瓶颈之一。
三、地方政府在推进产学研合作中的功能定位
从我国目前来看，政府在推进产学研合作中要具备3种主要功能：
1.政策引导、支持和协调
当政府在推进产学研合作过程中体现宏观决策的功能时，要引导企业、高等院校、科研院所积极主动地融合到一起，而不是采取“拉郎配”的方式。①引导产学研合作的方向。从某种程度上说，产学研合作能不能成功，有赖于经济投入因素。地方政府可以针对这一点把握产学研合作的方向。通过科技产业政策导向引导产学研投入方向，通过科技投入导向引导产学研各方进行科研、开发；通过科技创新，促进教育科研开发转化为科技成果；通过政策推动使得科研成果被企业采用；通过产业政策推动企业将科研成果产业化；通过财政政策支持保护产学研各方收益(见图1)。② 协调合作各方的功能定位。一方面，地方政府必须有计划、有步骤地对传统教育制度进行改革，让高等院校和科研院所的学者积极主动地走出“象牙塔”，到企业兼职，允许他们领取双份(学校和企业)的工资。当然，高校和绝大部分科研人员的特长不是“办企业”、“管理企业”，政府应该适时引导，鼓励院校和科研人员以生产实践为依托进行研究，使科研贴近生产、服务生产，并在生产中得以创新，形成良性循环。另一方面，一些企业存在着“政府给什么项目，就做什么项目”的观念。地方政府要想切实有效地推进产学研合作，还必须花大力气转变企业过分依赖政府的习惯，既不能因循守旧，也不能脱离实际、好高骛远，要创造、维护一个鼓励科技竞争、产品创新的环境氛围，让企业自觉主动地进行内部技术创新，并积极寻求高等院校和科研院所进行外部技术创新，以保持企业竞争力。
2.全方位服务
推进产学研合作，政府除了要做一个合格的决策者，更多的还是要做一个优秀的服务者，把产、学、研三方作为自己的“上帝”，把他们看成服务对象，创造一切有利条件，为合作的开始和深入开展提供服务。对于产学研联合工作而言，一方面要依靠政府这只“看得见”的手调集社会资源，调动官、产、学、研各方积极性，促使生产要素有效组合，以达到促进科技成果转化，之目的。另一方面，还必须依靠市场这只“看不见的手”配置社会资源，满足官、产、学、研各方利益，通过市场的自发作用，步入良性循环。因此，产学研联合工作的另一项重要工作就是建立和健全市场化的社会服务平台，也称之为社会中介服务体系。
一般而言，产学研社会服务平台包括：资金平台、信息平台、中介平台、人才平台和其他专业化服务平台等(如图2)。① 资金平台。要解决产学研合作资金短缺的问题，除了依靠政府财政投入和产、学、研自行投入外，还应该借助资本市场的力量，形成官、资、产、学、研等多渠道的资金投入平台，引导全社会增加产学研投入，建立起以国家和各级地方政府财政为导向、投入为主体的多渠道、多层次的产学研投入体系。②信息平台。产学研合作离不开准确、完全的信息，但是，现在信息不对称却是常态，所以，作为服务者的政府要采取多种手段，建立并完善技术信息，定期、不定期地组织成果信息交流，帮助产学研合作的开展。由此，产、学、研三方在充分了解对方的基础上，有可能做到互惠互利、达到“三赢”。③中介平台。作为服务者的政府应该通过创造示范效应或开展促进活动等，培养企业对咨询服务的了解和需求，并使产学研合作的中介服务机构产业化。如：政府可设置专门的基金或实施专门的计划，为中小企业使用咨询服务提供财政支持，或减免一部分税，力求在几年内使中介服务机构产业化，为产学研合作的顺利开展铺平道路，并缩短与合作伙伴的磨合期。另外，政府要通过各种手段，多渠道提高中介服务机构的服务能力，增强服务效果。④人才平台。地方政府可以在产学研联合网络平台基础上成立人才服务平台，定期在网上发布合作项目及人才需求信息，以产学研项目为依托，建立产学研项目人才库及评价机制，积极实施人才集聚工程，吸引高层次人才和紧缺专门人才为产学研服务。同时完善技术、知识、管理等要素参与分配的制度，营造人才充分施展才能的良好环境。一方面充分调动人才为产学研服务的积极性，另一方面促进人才在各个产学研项目中的合理流动。⑤其他专业化服务平台。产学研联合还会遇到方方面面的问题，比如，合作纠纷的协调仲裁、知识产权保护、政策咨询等等。强化仲裁机构在处理合作纠纷中的权威地位，同时在产学研政策制定过程中也要采纳专家学者、专业咨询机构及其他社会人士意见和建议。具体措施包括：成立专门的产学研仲裁服务机构，使之成为产学研联合的仲裁平台，为引起纠纷的合作项目提供咨询、协调、仲裁等社会化服务等等。
3.监督和管理
政府的监督者要时刻关注产、学、研三方在合作过程中是否有违规行为，对违规者给予应有的处置，以保持良好的合作、竞争、运行秩序。①保护知识产权。政府作为监督者，不仅要制定有效的保护知识产权的法规，更重要的是要监督相关法律法规执行，切实保护产学研各方的权益，并对“违规操作”方按规定惩处，务必做到“有法可依、有章可循、违法必究、令行禁止”，以鼓励产学研各方生产、科研的积极性。②监督利益分配机制的执行。产学研在合作过程中可能因为实际利益分配的问题产生摩擦和冲突，这时候地方政府能否胜任监督者的角色就成为合作能否顺利、公平地进行下去的重要原因。因此，政府应该以市场为手段，加强执法力度，完善监督机制，建立一个、规范的利益分配机制。具体地说，政府要规范技术成果的定价方法，加快无形资产评估队伍的建设，提高现有评估机构的资信；实行产学研合作的信誉等级评估制，以执行合同状况为主要内容，定期对参与合作的法人进行信誉评估；设立监督举报制度，对严重违背产学研合作宗旨的行为予以曝光等等[4]。③加强管理。推进产学研合作，政府还需要扮演好管理者的角色。对于这个角色，长期以来我们不是扮演得不够，而是在过去一段时间出现了“太入戏”的现象，随着市场经济的深入发展，这种大小事务无所不管的“管家婆”角色已经不适应经济发展的要求，市场需要的是一个“该出手时才出手”的政府管理者。比如，在产学研合作中，有的经济行为看似有较大的短期效益，但从长远看影响了社会的可持续发展；有的经济行为已经造成了对环境的污染和破坏，严重影响了人们的生存环境和身心健康等等，这些问题的解决都需要政府管理的介入。
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[1]徐雨森，吴德军.内向型企业研发联盟发展中的政府推动作用分析[J].科学与科学技术管理，2006(5)：20-23.
[2]刘谋升.论地方政府在产学研合作创新中的主导作用[J].集团经济研究，2006(7)：7-8.
[3]白庆华.产学研合作法律与政策瓶颈问题分析[J].科学学研究，2007(2)：64-65.
[4]李丹，陈雅兰.浅析我国政府在推进产学研合作中的角色定位[J].引进与咨询，2003(10)：33-35.
