市场经济发展与我国行政信赖保护之构建
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 市场经济 信赖保护 制度构建
一、行政信赖保护的基本内涵及其功能
行政信赖保护肇始于德国行政法院判例，后经日本和我国地区等的效仿、继承与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则和宪法原则。在英美法系国家虽没有明确提出信赖保护的概念，但却提出了与此类似的制度，如英国，澳大利亚等国家确立的合法预期的制度，美国的不得翻供制度等。
就其涵义而言，行政信赖保护是指在法治国家中，基于保护人民正当权益的考虑，行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的责任，如因重大公共利益需要变更时也必须作出相应的补救安排。
行政信赖保护要求政府守承诺讲诚信，禁止政府出尔反尔，反复无常，不得擅自改变已经生效的行政行为。如因重大公共利益需要变更行政行为而损害人民利益时，应当予以赔偿或合理补偿。其目的是为私人对国家的信赖提供一定形式和程序的保护，即保障私人的既得权并维护法律秩序的安定性。
行政信赖保护在行政领域的运用可以增强行政机关的责任感，通过明确的责任承担机制来约束和监督行政行为，使得行政机关在做出行政行为时不得不三思而后行，由此起到事先规范行政行为、防止行政行为随意性的效果。它适用于行政权力运作的全过程，兼具实体和程序价值，对羁束行为与裁量行为都具有规范作用，尤其对行政裁量行为有着不可替代的控制功能。因此，行政信赖保护是化解政府执政“合法性危机”的良药，也是维护政府公信力的最重要的保证，它由当代社会的经济基础决定又反过来指导着社会经济的发展。可以说，行政法上的信赖保护原则是专门针对政府信用问题的，是防止政府失信的有力武器。简言之，行政信赖保护的最直接功能是打造诚信政府。
二、建立行政信赖保护制度是市场经济发展的迫切要求
随着我国社会经济生活的发展，有关市场经济的许多问题也慢慢变得清晰起来。市场经济是法制经济，同时也是信用经济的观念正逐渐被人们所接受。市场经济必然要求安全性、稳定性、秩序性，否则市场经济就不能健康发展。这就进一步要求每个市场主体都必须以诚信为本，讲实话、办实事，遵守信用。俗话说，“人无信而不立”。在现代市场经济的运行中，“信任”被普遍认为是除物质资本和人力资本之外决定一个国家经济增长和社会进步的主要社会资本。在某种意义上，信任作为市场经济的润滑剂，决定了经济实体的规模、组织方式、交易范围和交易形式。
广义的信用是指社会主体之间以诚实守信为基础的价值取向，它既是私人交往的起码准则，也当然应是政府和公民关系的准则。“无恒产者无恒心”，如果政府不能保护公民正当的信赖利益，公民对未来感到不确定，在交易中就会层层防范，交易成本就会激增，经济效率很难提高。信用可以视为一切文明的生产方式、生活方式的立足点和归宿。可以这样说，信用发展到什么程度，社会经济制度就贯彻到什么程度，法治就进行到什么程度，体制的效率就达到什么程度。
但是在我们的社会经济生活中，不讲信用已成为一种司空见惯的现象。信用缺失不仅表现为市场参与者存在着失信行为，而且在政府及执法者中也存在着信用低落现象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正严重制约着我国市场经济的正常运行，影响着我国对外开放的环境，也使广大公民的利益受到严重损害，障碍我国依法治国的全面推进和社会主义和谐社会的构建。因此，当前我们必须整顿和规范信用秩序。而在社会信用体系中，政府信用处于基础和核心地位。所以，当前整顿和规范信用秩序，应把加强政府信用建设，构建诚信政府放在首要位置。借鉴法治发达国家经验，确立信赖保护原则，进行相应的制度建设是建设诚信政府的一项有力举措。
三、我国行政信赖保护的立法现状与问题
在学术界和实务界的推动下，体现现代实质意义的“法治”精神的信赖保护原则已经逐步在我国立法上予以体现。1999年11月最高人民法院通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中涉及信赖保护问题；2004年3月14日通过的宪法修正案规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，被理论界视为信赖保护原则在行政法规范上确立的宪法依据；2004年3月22日国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来；2004年7月1日实施的《中华人民共和国行政许可法》，首次以立法的形式提出了信赖保护原则。该法第8条规定：“公民，法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律，法规，规章修改或废止，或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民，法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”然而，拿真正的信赖保护制度进行对照，我国的行政信赖保护还有许多缺憾。
1.观念上漠视个人利益的保护
长期以来，由于实行中央高度集权的计划经济，国家利益与每个社会成员的利益紧紧地捆绑在起，社会成员不存在独立于国家整体利益之外的个人利益。有意或无意间以牺牲个人利益来保全整体利益。目前，这种漠视个人利益的思想在我国政府及其官员中仍一定程度的存在。
2.立法缺失，适用范围有限
我国目前单行行政法中唯一引入信赖保护原则的是《行政许可法》。虽然该法第8条作出了行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，如撤销或变更应补偿等规定，但这种规定只是泛泛而谈，何为公共利益？实践中具体如何补偿，受害人应如何主张自己的权利，主张权利的时效，补偿限额等问题都没有明确的规定，司法实践中操作困难，公民的合法权利很难得到实际保障。而其他重要的法律法规尚未规定信赖保护原则，行政程序法尚处在起草建议阶段，信赖保护的适用范围还很有限。
3.行政行为的撤销与废止制度缺失
信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为的撤销与废止设置必要的限制，然而，我国立法并没有严格区分无效行政行为和可撤销行政行为，实践中可撤销行政行为范围极其宽泛。在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到切实的保障，政府的公信力无法得到提升。
4.行政补偿和国家赔偿制度不完善
有损害必有补偿或赔偿，这是法治国家对社会成员的承诺。然而，就补偿而言，目前，在立法上我国有关行政补偿的规定只是散见于各个单行法中，而且过于笼统，补偿的范围、标准、程序等缺乏统一性。在实际操作中，补偿不公、补偿不到位甚至应补不补的情况比比皆是;而现行的《国家赔偿法》更是因为赔偿范围过窄，赔偿标准过低、赔偿条件程序过于苛刻，“口惠而实不至”，甚至被人们戏称为“国家不赔法”。
5.监督救济制度缺失
一方面，立法的缺失，使得司法机关对信赖利益进行司法救济的过程中，往往存在无法可依的局面；另一方面我国行政复议法和行政诉讼法，将行政指导、行政合同、规章及以下的行政规范排除在复议和司法审查范围之外，不能对行政行为的随意改变形成全面有效的司法监督和制约，公民因上述行政行为的改变而使信赖利益受到损害也难以寻求法律救济。
四、建立完善我国行政信赖保护制度的构想
市场，最大的危害是行政权力的滥用，在公法领域引进私法的诚信原则，建立行政信赖保护保护制度，制约行政权的运行，是一个必然选择。在此，笔者对信赖保护制度在我国的建立和完善提出一些初步的构想。
1.树立诚信政府的观念，培养“以民为本”的执政理念
这里关键是要使每一个政府官员都能对政府的权力来源和行使规则有一个正确的了解。依照 “社会契约论”理论，政府的每项权力都来自人民的授予和委托，因此，政府必须在合法的范围内，诚实守信的行使权力，履行职责；一切国家权力皆来源于人民，它为民所有，更要为民所用。中国新一代领导人提出：立党为公，执政为民，要“以人为本”，正是顺应中国社会转型的要求，执政理念从“以国家为本”向“以民为本” 的转变。
2.加快行政信赖保护的法制化建设
冷观我国现状，目前尚不具备适用信赖保护原则的条件，首先是立法缺失。“我国法官消极主义的作风和司法权孱弱的现状使得寄希望于法官造法，大胆运用原则判案恐怕还需假以时日。”因此，将信赖保护原则写入立法是关键的一步。
(1)制定我国的行政程序法：要尽快制定统一的《行政程序法》，在将来的《行政程序法》中明确确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则，拓宽信赖保护原则的适用领域。具体做法可以借鉴德国行政程序法和我国地区行政程序法的相关规定，就信赖保护原则的适用范围、构成条件、程序等作出原则性的规定。
(2)在各单行行政法中明确信赖保护原则的具体运用和制度:要完善行政许可法中关于行政信赖保护的规定，并在其他相关单行行政法中对行政信赖保护加以具体规定。
除了行政程序法，行政法很难会有制定统一法典的机会，错过这个机会，信赖保护原则就有被搁置的危险，因此笔者强烈渴望将来的行政程序法中能接纳这一体现法治进步的重要原则。
3.建立完善行政行为的撤销与废止制度
要在未来的行政程序法中以信赖保护原则为统率，建立完善行政行为的撤销与废止制度。将无效的及轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，界定可撤销行政行为的范围。然后仿照大陆法系国家的通常做法，将可撤销行政行为区分为授益、负担及复效的行政行为，针对不同的行为设置不同的制度。行政行为的废止可参照撤销建立制度。
4.完善行政补偿制度和国家赔偿制度
为了切实保护公民对行政的信赖利益，必须完善我国的行政补偿制度和国家赔偿制度。关键是要制定统一的行政补偿法，修改国家赔偿法。并以此为依托，扩大补偿、赔偿的范围；提高补偿、赔偿的标准；完善补偿、赔偿的程序。
5.建立完善监督救济制度
（1)完善行政复议和行政诉讼制度。行政复议和行政诉讼兼具对行政的监督功能和对公民权益的救济功能。我国目前的行政复议法和行政诉讼还不能担当这个重任，所以笔者建议适时对行政复议法和行政诉讼法做大的修改，将行政指导、行政合同、规章及以下的行政规范都纳入司法审查范围，短时期内可以司法解释的形式予以补充。
(2)建立行政判例制度。信赖保护原则属于比较抽象、具有弹性的原则，从世界各国的经验来看，信赖保护原则的良好适用，需要在实践中积累经验，并通过司法判例加以固定化，保证国家法律适用的统一，我国应当予以借鉴。
6.推进政务公开，完善政府责任制度
没有了解，何来信赖？政务公开既是公民参政、议政、监督行政的前提，也是构建政府和公民相互信任关系的基础。因此，要积极推进政务公开，增加行政的透明度，有效监督政府行为，防止其言而无信，出尔反尔；同时，通过公开，保障公民参政、议政，增加官民之间的了解、沟通和信任，建立社会官民之间相互信任的良好合作关系。
当前推进政务公开工作的关键是要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例于2007年1月17日由国务院颁布，并已于2008年5月1日开始施行。
政府失信和政府责任制的不健全也有很大关系。因此，建立行政信赖保护，进行政府信用建设，还必须完善政府责任制度。当前特别需要强化政府的责任，建立和完善行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的责任制度。
笔者最后还要强调，政府不能把信赖保护视为是对社会成员的恩惠，而要明确这是一项必须履行的公法义务。将信赖保护作为论题决不限于介绍该制度本身，而是诚盼借此推动整个行政法治体制的革新，经济的发展。
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