主体功能分区战略角度的中国城市化研究审视
摘 要： “十一五”规划提出的主体功能分区战略对我国城市化提供了新的推进模式。在土地利用规划或城市规划中，采用开发建设优先或保护利用优先的不同划定思路，必然会相应产生不同的土地空间格局和城市发展模式。通过回顾我国城市化政策，对我国城市在土地开发建设、保护利用中存在的问题进行了审视。一方面，由于我国正处在城市化和化快速发展时期，建设用地规模的不断扩展是该时期的重要特征；另一方面，从可持续发展角度看，由于我国人均土地资源相对匮乏，对耕地资源以及生态环境进行保护又是必须执行的方针，从而在理论上构成了土地开发和保护的矛盾，在现实中表现为县（市）域总体规划和土地利用总体规划的不协调。主体功能区的提出，理论上为区域土地利用模式和城市化政策的选择提供了战略指导，现实中为县（市）域总体规划和土地利用总体规划的一体化勾画了工作平台。
关键词：主体功能区；城市化；土地利用；开发和保护
城市化问题吸引了各界人士的关注，许多学者从不同角度审视和探讨了中国区域和城市发展问题。诺贝尔得主美国学家J. Stiglists指出，中国的城市化进程是影响21世纪世界进程和世界面貌的两件大事之一。［1］在区域发展政策中，选择开发还是保护是一个重大的战略问题。［2］正是基于协调区域发展中的开发与保护问题，“十一五”规划纲要提出了一项重大战略，将我国国土划分为“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四类主体功能区。在划分主体功能区的战略引导下，在编制土地利用规划或城市规划时，“保护利用-重点开发-优化利用-限制开发”次序如何安排，实际上直接关系到城市化战略的选择。或者说，实施开发建设优先的城市化发展战略，还是保护利用优先的城市化发展战略直接关系到土地利用的空间格局。事实上，区域土地利用存在理论上的多重适宜性和现实中的单一用途选择，不同的优先次序将产生不同的规划主导用途，从而产生完全不同的土地利用结构和布局，同时也促成不同的城市化发展方向。可见，在主体功能分区战略角度开展区域土地利用优先次序探讨是我国城市化研究的内在需要。
一、城市化发展理论和我国城市化政策回顾
经典的城市化发展理论用一条稍平的“S”型曲线表示城市化的演进过程，并将城市化过程划分为三个阶段：起步期、加速期和平稳期。［3］当一个区域的城市人口占总人口比重达到30%左右时，进入城市化的加速阶段，人口和经济活动迅速向城市集聚，城市规模迅速扩大；当城市人口占总人口比重达到70%以上时，城市化水平曲线趋于平稳，进入平稳期。2006年，中国的城市化水平为43.9% ，可见当前我国城市化进程正处于加速阶段，是城市化发展的关键时期。
回顾中国城市化进程大致可分为四个阶段：（1）1949-1959年，正常发展阶段。新中国成立以来，随着经济恢复与大规模工业建设，大批农业劳动力转向工业部门，相应提高了城市人口比例。（2）1958-1963年，剧烈波动阶段。在此过程中，户籍制度的建立严格划分了农业和非农业户口，这种二元结构控制农业人口迁往城市。但“大跃进”的需要不得不从大量吸收劳动力，使城镇人口在迅速增加，大跃进的失败又使职工大量下放，1963年城镇人口比重反而下降到16.8%。（3）1964年-1978年，停滞阶段。经济调整与文革的经济混乱使中国城市化陷于停滞。（4）改革开放以来，持续稳定的加速发展阶段。自改革开放以来，中国的城市化进程发生了巨大的变化。“自下型”的城市化趋势发展壮大，一度与“自上型”城市化并行不悖，并出现了迅猛发展的势头。［4，5］尤其1992年以来，一系列制度开始向市场化体制转变，如户籍制度的松动、城市土地使用制度的改革、社会保障制度的创新等。［6］在这些变化下，中国城市与城镇数量迅速增加，城镇人口迅速增长，城市化率持续攀升。到2006年中国的城市人口达到5.77亿，占总人口的43.9%，比2000年的36.2%增加近8个百分点，比1990年的26.4%增加近18个百分点。
中国城市化发展的方针政策也随着城市化发展的不同阶段不断演变。20世纪50年代，中国城市化方针是“城市规模不易过大，重点发展中小城市”。但是由于各种原因，大城市规模没有控制住。进入20世纪90年代，中国城市化方针演变为“适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市，积极适当发展中小城市，大力发展小城镇”。这些方针对我国的城市化发展起到了积极的作用，但在实践中也暴露出许多不足之处。［7］尤其在世纪之交，许多学者对于我国城市化发展的战略方针提出了不同看法和瞻望。有支持小城镇论的［8-10］，有支持大城市论的［11-13］，还有支持大中小城市并举发展论的。［14-16］此外，许多学者从城市化质量角度提出新的观点，城市化不能只是简单城市数量上的增加或扩大，而是真正实现生产要素的集聚和城市文明的扩散。或者说，城市化发展的关键不是“城市规模”，而是能否促进各类、各规模城市的快速健康发展，城市化建设要在市场引导下进行，政策的立足点应当转向更积极地改善市场环境，促进要素流动和资源配置。［4，17,18］现今，在主体功能区政策的战略背景下，我国的城市化进程必将会产生新的推进模式。
二、开发建设-保护利用角度的城市化研究审视
（一）开发建设角度的城市化研究
工业化和城市化是两个相互交织的社会发展过程。当前，我国已经进入工业化中期的加速阶段，城市化进程也处于加速发展阶段，社会、经济和空间结构正发生着重大的变化，是我国经济腾飞的关键时期。加快工业化步伐，提高工业化进程是当前经济发展的主题，目前学术界把工业化所处阶段作为一个研究的热点。［19］据中国社科院2007年8月发布的《中国工业化进程报告——1995-2005年中国省域工业化水平评价与研究》研究报告指出：中国已经进入工业化中期阶段 。有学者指出，当前我国的工业化进程只处于中期阶段的上半期，继续推进工业化是我国经济长期发展的一项重要内容，并通过加快第三产业发展、加快体制改革等以支持工业化阶段的演进和经济高速稳定增长。［20］
我国城市化进程也正处于加速期，城市化将成为今后中国经济发展的主要贡献因素已得到学界的公认。［21］从农业社会转向工业社会是任何一个传统社会转向化社会经济的必然过程，这个过程在绝大多数国家又伴随着一个城市化过程，因此我国同样要经历一个城市经济迅速发展的过程。［22］城市化是解决中国经济与社会发展诸多矛盾的关键，中国经济发展离不开加速城市化。［23］目前，我国城市化基本属于政策性因素导致的滞后型发展，因此要以发展为前提以改变城市化滞后状况，以促进城市化与经济协调发展。［24］
任何一个发展中国家，包括中国在内，首要的目标是发展经济，早日实现现代化。特别是在中国工业化加速发展的今天，中国经济发展具有强大的潜力，而城市化必然伴随着经济增长同步协调发展。从城市化与耕地保护关系的角度出发指出，不能把城镇建设与保护耕地对立起来，发展生产、发展社会经济是我国城市化的核心问题，要建设就必然要占用土地，甚至是耕地。［25］而且，一定规模的大城市更具有人口和产业集聚效益，能更有效地解决土地利用效率底下、环境污染和资源破环等问题。我们应该努力的是，在开发建设的同时，从长远的眼光来进行土地可持续利用，要正确处理好城市土地闲置、用地结构不合理等问题，注重城市土地的内涵挖掘和集约利用以实现土地利用的高效益。当然，要开发建设，并不是不要保护土地资源和生态环境，而是要实现三者的有机结合，在发展中合理控制，把足够的生态意识体现在规划之中。
（二）保护利用角度的城市化研究
我国是一个人多地少的发展中国家，人均资源相对匮乏，生态环境脆弱，人地矛盾日趋紧张。所以，实现土地资源的保护利用和持续利用势在必行。很多学者在我国快速城市化进程中如何进行耕地保护、生态环境维护和土地可持续利用等方面提出了自己的见解。
从耕地保护着眼，切实保护耕地是为了解决我国13亿人口“吃饭”问题的关键。在城市化水平不断提高的当前，耕地面积的持续下降引起了政府和学术界的广泛关注。有学者提出，结合我国人口基数庞大且呈不断上升的趋势，为了我国人民子孙后代的生存和发展，耕地不能再减少了，传统的城市化道路在中国国情下是行不通的，城市化建设需要另谋出路。［26］有学者通过城市化对我国耕地面积变动的影响分析，推断城镇建设用地对于我国耕地面积减少的贡献率比重并不高，但同时指出被占用的耕地多属近郊的优质耕地，对农业生产的影响是巨大的。［27］更有学者对我国粮食安全政策进行分析后指出，现行“占补平衡”的土地政策是值得商榷的，不能只简单的维护耕地数量。耕地保护除数量外，必须改善耕地质量和人均耕地占有量。［28，29］也有学者提出了不同的看法，他们认为耕地减少的主要原因并非城市的扩张，而是农业内部的结构调整、生态退耕等。比如有学者通过对我国农村居民点用地绝对减少量的预测，明确指出非农建设用地的变动方向将取决于农村居民点的用地数量的减少。［30］
随着人们认识的不断提升，生态问题越来越受到大家的重视，也是近几年学术界关注的热点。芒福德（Lewis Mumford）是早期认识到城市发展带来人与环境关系失衡的觉醒者之一，他反对城市的无序扩张。［31］我国城市化的高速发展也不可避免地引起了一些城市生态问题：环境污染、供水紧张、地面沉降等，所以必须重视决策和城市规划中的生态维，运用生态规划学原理去解决已出现的问题。［32，33］以“绿脉”为先导的城市布局规划打破了传统的绿地布置系统，是一种城市化持续发展的新途径，以更好地实现城市用地空间结构调整和优化。［34，35］生态城市得到了国内外生态学界和规划界的普遍关注，但是目前国内外研究生态城市建设的理论和实践尚处探索阶段，往往缺乏考虑全球和区域的可持续发展对城市的要求及生态极限的界定问题。［36］另外，也有学者从人类文明发展史角度出发，认为人类社会将从工业社会转向生态社会，从工业化发展模式转向生态化发展模式，并表示我国城市发展应探索一条中国式生态化发展之路，并以建立生态城市作为其发展目标。同时提出，传统的城市规划价值观是“反”的，有必要在新的生态价值观指导下对其进行根本性变革。［37］
我国土地资源的短缺是城市化推进的一个限制因素。随着我国经济发展和城市化推进，耕地数量呈下降趋势也是不可否认的事实。现今实行的《土地管理法》也明确规定要保持 “耕地总量动态平衡”。但是在发展为前提这一硬道理面前，我们应该对此进行内涵上的拓展，并寻求新的保护思路。从生态保护角度考虑，土地系统是一个自然生态和社会经济共同组成的生态经济综合体，所以要把开发建设、保护利用有机结合起来。根据某些土地类型的特殊生态特性，必定要维持一定数量的生态用地，并且保护好具有重要地位的生态保障用地，禁止过度开发，如西部地区的自然资源。最终要以实现土地可持续利用为目标，合理改变和调整土地用途，协调人地关系。
三、主体功能分区战略引导下的开发与保护相互协调
在我国工业化建设大步前进，城市化发展迅猛加速的时期，建设问题迫不及待提上了日程。然而建立在土地承载上的经济开发、建设过程中的土地利用难免会涉及到耕地保护、生态环境、土地可持续利用等方面的问题，从而在理论构成了土地开发和保护的矛盾，在现实中表现为县（市）域总体规划和土地利用总体规划的不协调。基于保护与开发这个冲突，“十一五”规划中的主体功能分区就是根据“不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”所提出的 。
许多学者从城市化和土地利用对开发和保护的关系及协调发展方面阐述了各自的观点。其实，开发建设和保护利用首先是动力机制与制衡机制的关系，在城市化发展战略中，既要考虑发展这一动力机制，也要考虑耕地和生态环境这一制衡机制。［28］有学者从城市化和耕地保护角度提出，遵循城乡一体化原则将城市用地与耕地保护这个矛盾纳入统一的城乡土地利用系统中，通过的估算可达到双方的综合平衡。［38］从工业化与生态保护角度分析，工业化与脆弱生态环境之间存在相关性，并呈反相关关系，尽快实现高水平工业化是摆脱贫困也是改善脆弱环境的必由之路。［39］城市化发展过程中，区域生态环境随着城市化的发展存在先指数衰减、后指数改善的耦合。［40］有学者则提出，发展经济与保护生态环境并不是一对矛盾，关键在于人们应摒弃经济利益原则，学习如何在保护生态环境的基础上发展经济。［41］综上分析，不同区域采用一个土地政策是缺乏有效性和针对性的，主体功能区政策的最终目标则是实现每一个区域的人口、经济和资源环境大体上都均衡，并可通过财政支付达到人们公共福利和生活条件的大致均衡。［42］
理论上，主体功能区的规划表现在土地利用上，就是区域土地用途的分类引导，根据不同的主体功能区定位，土地将会不同程度地开发或者保护。为了避免主体功能区推进过程中区域管理的利益矛盾和冲突，协调土地开发和保护的关系，具体体现在以下几个方面：
1.在主体功能分区引导下，依据土地的最佳适宜性，合理确定土地利用的优先开发区域和优先保护区域。如鼓励开发城市化进程较快的地区，建立以大都市为中心的城市群，协调周边城市发展，加快工业化、城市化进程；鼓励保护生态功能突出的源头地区或生态脆弱区，并给予一定的生态补偿基金。
2.不同区域的土地政策应有所差别，对优先开发区域可分配更多的建设占用耕地指标，调减基本农田保护区的面积。不适于开发建设的区域，应严格限制建设用地，同时新增建设用地应与建设用地减少相挂钩。
3.在具体实施中，可发展权转让（transfer of development rights）模式促使土地开发活动集中到优先开发区域，并永久保护农地和重要生态区。如实施TDR规划，通过购买保护区的发展权，使得发展权转移地区的农地和生态被保护，并调控开发区的土地开发强度，同时使转移区的土地发展权所有者得到补偿。目前，浙江省探索出的土地整理折抵指标交易、基本农田易地代保等方式取得了一定成效。
4.农业、土地和生态环境等投资政策的倾斜，农业、土地和生态环境等建设主要向优先保护区倾斜。如可对基本农田保护区面积大的区域给予更多的土地整理资金，改善农业生产环境。
5.建立财政转移支付机制，优化保护区增加用于公共服务和生态环境补偿的转移支付，以缩小区域公共服务和人们生活条件之间的差距。
在主体功能分区战略引导下，对适应特定区域经济发展和资源保护的城市化发展战略做出优先次序选择，并在此战略平台上进行土地利用总体规划和县（市）域总体规划的协调，理性进行区域土地资源开发和保护。
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