论城乡一体化推进及其障碍
【摘要】城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平到一定程度的必然选择。城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程，政策性强，面临的问题很多，这些问题也成为推进城乡一体化中绕不过去的障碍因素。推进城乡一体化的政策和方针应该因地制宜，具有特色。
【关键词】城乡一体化；内涵；推进措施；障碍
一、城乡一体化的内涵
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。城乡一体化建设有着深刻的内涵。城乡一体化的基本目的是缩小城乡差别，实现城乡社会的和谐发展，使城乡共享文明。城乡一体化的基本内容是在加快城市化发展的基础上，强化城市主体的辐射带动作用，促进城乡之间各种要素的双向流动，实现资源的共享、互补和合理配置。城乡一体化的基本途径，要着重走乡镇园区化、农业产业化、农民非农化、城镇化的发展道路。
城乡一体化包含多方面内容 ：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化 ；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化 ；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化 ；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化。在我国实现这种“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会、实现城乡和谐发展的有效途径，是落实发展观的具体体现，是我们建设社会主义新农村所追求的目标。
二、推进城乡一体化的背景
经过新成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的性跨越。但城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业；间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇，尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。
当前我国改革开放取得巨大成就，经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，2005年全国人均GDP达到1700多美元，农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为12.5%，农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为46%，城镇化率由17.9%提高为43.0%。这些成果为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。按照世界经济发展，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。因此，我国逐步改变城乡二元经济结构、实施城乡一体化战略的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的一体化发展阶段。党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，可以看出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。
三、推进城乡一体化的现实意义
（一）城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的科学发展观
城乡一体化是马克思主义关于消灭“三大差别”和“城乡融合”的发展观，是现代城市学家倡导的发展观，更是中国由计划经济向市场经济、由传统的农业社会向发达的现代工业社会全面加速转型时期的科学发展观。二元经济结构和城乡差别是世界现代化进程中一个普遍存在的问题，在一定时期以牺牲农业、农村、农民的利益为代价换取工业化、城市化的现象存在是有其必然性的，但其它国家的这个过程较短，很快便转变到工业、城市对“三农”的反哺。而新中国成立后的50多年里，不仅仍未改变“以农补工”、“以乡养城”的格局，而且由二元经济结构衍生出中国独特的二元社会结构问题，形成了二元体制、经济、社会结构并存和相互胶着的“顽症”。这种状况的改变不可能一蹴而就，需要长期坚持科学的发展观。
（二）城乡一体化是我国加速推进现代化的发展战略
“统筹城乡”是新世纪我国经济社会发展的重要战略。“统筹城乡”与城乡一体化是现代化进程中一个问题的两个方面 ：“统筹城乡”是战略原则，城乡一体化是具体的战略措施、目标和结果。 “统筹城乡”的提出，其政策要旨是动员整个城市经济系统强有力的资源支持，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。城乡一体化是“统筹城乡”的载体和着力点，其价值取向是打破城乡分割的二元体制、经济和社会结构，建立社会主义市场经济体制下和谐、平等的城乡经济关系，整体推进城市和乡村的现代化。“统筹城乡”和城乡一体化的关键在于，调整国民收入分配格局和重大经济社会政策，使城乡居民的经济机会和基本权利不仅在上而且在事实上平等，最终实现城乡居民“共同富裕”目标和共享现代文明。
由“乡育城市”到“城乡对立”再到“城乡融合”，展现了国家和地区现代化进程中的不同阶段和完整过程。城乡一体化是我国现代化进程中乡村人口、资源向城市集聚，城市文明向辐射和扩散的双向变迁过程，其中，两股力量首先在城市郊区交汇，再逐渐向乡村延伸。在这个过程中城乡二元体制、和社会结构将逐渐淡化；城乡空间布局、产业结构布局渐趋和谐；城乡功能和景观逐渐分工合理、层次分明；城乡经济、文化、制度以及生态环境逐渐交融；城乡居民的生产能力、生活方式、生活质量、民主权利逐渐公正、公平、合理。这种理想的社会结构和生活方式，显然不是一个五年计划能够完成的，而是较长时期内城、乡现代化交汇融合的发展过程。
四、城乡一体化推进障碍
城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程，政策性强，面临的问题很多，这些问题也成为推进城乡一体化中绕不过去的障碍因素。
第一，基本建设投资体制不顺畅。现行的基础建设投资体制仍然带有较多的传统运转模式烙印，个别部门“缺位、越位”现象仍然比较突出，政策投资项目的决策缺乏统筹安排，没有对政府投资项目进行统一平衡和安排的机制，没有形成真正意义上的政府投资项目资金安排计划，给政府投资项目的规范管理、统筹安排和综合平衡带来了较大的难度。
第二，农村土地征用政策不适应。在征地拆迁安置补偿工作中，各地补偿标准不一致，一些标准滞后于社会经济发展。在征地补偿安置中，普遍存在先拆迁过渡，后建房安置，不仅带来了征地成本的增加，也带来了诸多的社会矛盾。农转非后的原农村居民大多数处于无业状态，靠少量的房租和原征地补偿款度日，时间一长，则“坐吃山空”，给社会带来极大隐患。
第三，文教卫生资源配置不合理。涉农社区新建的文化活动场所甚少，大多数社区都是利用旧场地进行改建、维修，设备陈旧、简陋，设施设备配置不全，面积远远小于所规定的标准；与城区资源相比，涉农街道存在生源不平衡和结构不合理，以及投入不足、师资匮乏、管理落后等问题。涉农区域卫生资源相对不足，存在原有基层卫生预防保健不健全、新的卫生资源规划不尽合理等问题。
第四，农村劳力培训机制不健全。农民自身对技能培训的选择具有一定盲目性，自主创业意识薄弱，劳动者接受培训和就业愿望不强；政府导向力度仍然不够，政府在具体协调中下达培训目标任务，但是为完成目标任务在农村劳动力技能培训中过于重视数量，缺乏定单、定岗、定向式的培训，造成培训后人员不适应市场需求，寻求不到合适的岗位。
五、城乡一体化推进对策
从国内推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求。具体的实施政策和方针应该因地制宜，具有特色。
第一，推进城乡一体化，前提是发展经济。在财政分配格局上向“三农”倾斜，重点投入扶持农业产业发展、基础设施建设、环境综合整治、社会事业发展、农民职业技能培训和农民社会保障体系建设。充分发挥化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一、二、三产业的协调发展。
第二，推进城乡一体化，关键是领导重视。党政领导要具有强烈的使命感和责任感，为了还清城乡二元结构欠下的旧帐，寻找各种方式途径，向“三农”输血、向“三农”倾斜，努力在财政预算、重点项目和工程建设、兴办社会事业和建立社会保障体系时，坚定不移地把农民作为受惠中心，把农村作为发展重点。同时，政府职能要准确定位，必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。
第三，推进城乡一体化，核心是统筹发展。从实际出发，制定较为的发展规划和切合实际的政策措施，不断地拓展思路、整合资源，采取有效的发展措施，在统一规划指导下，推进农民集中居住，积极探索促进农民增收的新途径，构建农民的社会保障体系等，开创了城乡协调发展的新局面。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村。
