论我国城市土地一级开发运作模式
【摘要】我国城市土地一级开发与国有土地使用权公开出让制度相配套，促进了我国土地一级市场的，但其运作模式存在较大差异。政府作为国有土地所有者的代表，实施土地一级开发具有主导性，以政府为主导的市场化运作是土地一级开发模式的发展方向。本文认为应加快土地一级开发的立法进程，减少土地一级开发过程中的信用风险和风险。
【关键词】土地一级开发 运作模式
我国城市土地一级开发是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐形成的新的土地开发形式。土地储备制度是由城市政府委托机构通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发后变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，由土地管理部门通过招标、拍卖、挂牌方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类经营性建设用地需求的一种土地管理制度。土地一级开发是实现土地储备制度的前提，土地储备制度是政府垄断土地一级市场的有效手段。
一、我国城市土地一级开发概述
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。除土地整治外，政府应完成土地收回、收购、置换、征用等土地征购储备，将土地权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项，主要包括四个方面。
1、改变土地权属性质。政府确定土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划后，对涉及的集体土地进行农转用、征收，对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式收回，改变拟开发土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2、确定土地规划条件、指标及市政配套要求。政府应根据城市总体规划及土地市场需求，确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件。如果说土地一级开发是形成进入土地一级市场的产品即“熟地”，那么确定土地规划条件、指标及市政配套要求就是制定“生产标准”。
3、土地平整及市政基础设施建设。土地平整，包括村民（居民）拆迁补偿与安置、宗地内地形地势的平整、拆除地上建筑物等。随着城市发展要求、技术水平以及环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。
4、土地验收。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。
在土地一级开发中，政府身份是双重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作为土地所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利；作为土地行政管理者，实施土地一级开发的大量行为是政府的行政行为。而且土地一级开发依赖于政府相应的行政行为，政府行政行为在一定意义上也决定了土地一级开发的实施，这是政府履行土地管理职能的延伸。
二、土地一级开发的运作模式
1、完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或国有股本）进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。
这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下。《上海市土地储备办法》规定：“土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回”。这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。
2、完全市场运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发公司，由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，期间土地使用权发生了两次转移。
3、政府主导的市场化运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的趋势。
这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。
三、土地一级开发运作模式建议
1、借鉴“委托代建制”和BT，即建设—移交模式进行土地一级开发。项目代建制是指政府投资主管部门通过招标投标方式，选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位，并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权，严格掌控建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，并负责管理建设资金，保障投资计划的切实执行。BT是Build-Transfer的缩写，意为“建设—移交”，是BOT的一种变换形式。BT的含义是一个项目的运作通过项目管理公司总承包后，建设验收完毕就移交给项目业主。
土地一级开发可将两种方式相结合，政府土地储备机构通过招标方式选择土地一级开发项目“代建人”。“代建人”作为土地储备机构的代理人，负责处理土地一级开发的具体事务，将开发成本控制在政府预定范围内，开发完成后经政府验收合格移交土地储备机构，政府一次或分期偿付开发成本和报酬。
2、土地一级开发企业应通过公平竞争受让其开发的“熟地”国有土地使用权。有人认为，为保证土地一级市场的公平竞争，应禁止参与土地一级开发的企业受让经其开发的“熟地”国有土地使用权。本文认为，市场主体是平等的，在完全竞争的情况下，土地一级开发企业与其他市场主体在竞买资格上没有特别优势；同时，以招拍挂公开方式出让土地使用权也不应限制竞争人和潜在竞争人。因此，土地一级开发企业完全有权参加竞买经其开发的“熟地”国有土地使用权，并通过公平竞争获得土地使用权。目前土地出让市场中出现的某些房地产企业通过参与土地一级开发而“变相拿地”，问题并非出在土地一级开发而在于土地公开出让过程中的制度瑕疵和人为因素。与其禁止土地一级开发企业受让经其开发的“熟地”，不如严格规制土地公开出让制度与程序，严格遵循土地公开出让的“三公”原则，严格按照招拍挂公开出让程序操作，进一步完善土地公开出让制度，保障土地出让市场公平竞争。
3、严格遵守诚信原则，保障土地一级开发各方的正当、合法权益。建设诚信政府对于土地一级开发具有特殊的重要意义。土地一级开发往往投资巨大、周期长，政府行为往往决定了土地一级开发的实施，但在目前的框架下，土地一级开发企业往往没有有效约束政府行为的法律措施。因此，政府严格遵守诚实信用原则，为土地开发企业提供良好条件，对于有效保障开发企业的投资权利、推进土地一级开发的顺利完成十分重要。同时，为有效约束土地一级开发企业严格按照约定完成开发事项，政府在选择开发企业时应着重考察企业的信用情况，并且可以要求开发企业提供有效的履约担保。
4、尽快完备土地一级开发立法，防范风险。银行贷款是政府进行土地一级开发资金的重要来源，但是由于被储备土地只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，不属于《房地产抵押办法》规定的可以抵押的财产，而且储备土地价值的不确定，抵押权难以实现，所以储备土地不具备抵押的合法性，土地一级开发中的资金贷款存在法律风险。为此，人民银行要求：“各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款”。有人提出可采取土地一级开发收益权质押贷款，土地一级开发收益权质押不违反《担保法》，具有一定的合理性且已有实践先例。
目前有关土地一级开发的法律规定均为地方法规和政策，稳定性与法律效力也较低，存在一定的信用风险。我国立法部门应当加快立法调研，地方立法经验，加快土地一级开发的立法进程，对《土地管理法》、《房地产管理法》等有关法律予以修改，增加有关土地一级开发和土地储备制度的规定，保障土地一级开发合法实施。
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