关于滨海新区法律地位问题的探讨

摘 要:“滨海新区的开发开放”被列入国家的“十一五”规划,使滨海新区的发展上升到了国家总体发展战略的高度｡然而,根据我国现行的行政区划,滨海新区的地位模糊,没有明确的地位,致使在现实发展过程中困难重重,业已影响到滨海新区的持续快速地发展｡本文结合目前的发展状况对该问题进行了深入探讨｡
　　关键词:滨海新区;行政区划;法律地位
　　　
　　党的十六届五中全会明确地将“滨海新区的开好开放”纳入了国家总体发展战略,滨海新区已成为天津市的发展龙头｡但随着持续增长和改革的不断深入,滨海新区原先被模糊的或发展中新产生的问题不断出现,尤以滨海新区的法律地位､行政管理体制问题突出,成为影响其持续快速健康发展的一个难题｡
　　
　　一､我国现行宪法对行政区划的规定
　　
　　我国目前的行政区划为三级——省(自治区､直辖市),县 (自治县､市),乡(民族乡､镇)｡我国宪法规定?押全国分为省､自治区､直辖市；省､自治区分为自治州､县､自治县､市；直辖市和较大的市分为区､县；自治州分为县､自治县､市｡国家根据行政区划,相应地建立地方各级国家机关体系｡
　　所谓行政区划,即为行政区域的划分,是指国家为了便于实现行政管理,把自己的领土依据､经济､民族状况及地理条件的不同,划分成若干大小不同､层次不同的区域,建立相应地政权机关｡行政区划是人为的,不是形成的,它是阶级社会的产物,反映着国家的阶级本质｡
　　我国行政区划的原则?押一是有利于社会主义化建设｡行政区划必须考虑到政治､经济､文化､资源分布､人口构成､条件等诸多综合性因素,以利于社会主义现代化建设；二是有利于行政管理｡行政区划需考虑是否有中心城市､通讯是否方便､民族团结的状况､人民群众参加管理国家是否便利等因素以便于国家的行政管理；三是有利于各民族的团结和发展｡行政区划需考虑我国民族的特点,对少数民族能实行自治的地方,要实行民族区域自治,如目前我国设立的内蒙古､广西､宁夏等三个民族自治区｡而且因历史原因,少数民族地区经济､文化一般都比较落后,行政区划也应该考虑有利于少数民族与发达地区的经济文化交流以促进少数民族地区的发展；四是有利于巩固国防｡行政区划需考虑有利于抵御外敌入侵；五是照顾自然条件和历史状况｡需考虑包括山岭､森林､草原､河流､海域､土地､矿藏等自然条件及历史上形成的行政区划等因素｡
　　
　　二､滨海新区在我国行政区划中的现状
　　
　　滨海新区位于天津市的东部临海地区,由塘沽区､汉沾区､大港区三个行政区,天津港､天津市经济技术开发区､天津港保税区等三个功能区以及东丽区的无暇街､津南区的葛沽镇 (海河下游区)等八个部分组成,面积2270平方公里､人口107万｡自1984年改革开放以来,这里发生了巨大的变化,经济快速增长,外资大量进入,成为北方发展最快的地区之一｡
　　从严格意义上来说,滨海新区并不是我国法定的一级行政区划｡作为滨海新区的组成部分,塘沽区､汉沽区､大港区三个行政区都有自己独立的行政管理体制,包括区政府机构､区人民代表大会､区政治协商会议､区法院､检察院､公安机关等司法机构,它们都是隶属于天津市(省级)的县市级行政区划,有着自身独立的法律地位；东丽区的无暇街､津南区的葛沽镇又各归属于本区政府管辖；由北疆､南疆､海河三大港区组成的天津港甚至仅仅归属于天津港集团公司,而不具有任何法律意义上的行政区划级别；而天津经济技术开发区､天津港保税区作为功能区,则由作为天津市政府派出机构的开发区管委会(现在的滨海新区管委会)的管辖,管委会本身并非是一级政府机构,而且不设人民代表大会､政治协商会议,法院､检察院､公安机关也仅仅为市级司法机构的派出机构,不单独设独立编制｡《天津滨海新区管理条例》中,更是对管委会的职能权限有着明确的概括?押组织草拟滨海新区经济发展规划,审批各功能区经济区发展计划和产业布局,协调或者批准属于市级审批的各类建设项目的实施,筹集､管理和使用滨海新区建设发展专项资金,协调市人民政府有关部门和国家部委驻滨海新区机构的工作等｡
　　滨海新区作为一个地区整体在现行行政区划中的地位模糊,带有很大的先行先试的特点,没有明确的地位,从而使其在实际运作过程中带来诸多的问题?押滨海新区由8个部分组成,各个行政区域利益主体地方意识较强,条块分割严重,地区行政干预的力量较强,导致地区间协调成本高,市场化程度低,资金､人才､技术等要素流动也不够顺畅｡而滨海新区管委会目前只有30多人,要负责全新区所有重大事务的协调和管理,但却不拥有任何的行政职能｡在总体的协调利益分配､规划落实､重点项目设置等方面还存在许多困难｡而且其实际管辖的范围仅仅局限天津经济技术开发区､天津港保税区等两部分,行政权力的有限授权性与其承担的对整个滨海新区的总体规划的职能不相适应,且因为没有明确的法律授权级相应的行政区划级别,致使管委会与其他行政区管理机构之间的协调极为困难｡
　　天津经济技术开发区在扩展过程中的政策统一问题也困扰着滨海新区的进一步｡“滨海新区,只有33平方公里享受国家的一些优惠政策,如果一个项目跟开发区隔了条马路坐落在塘沽区,它的税收就没有优惠”(开发区管委会主任皮黔生语)｡天津市开发区实行15%的所得税,而塘沽区则是33%或者24%；除了税收,还有土地政策,国家对农用土地审批转建设用地控制严格,而滨海新区所属范围内的土地大量盐渍化,并不适宜农作物的生长,导致大量土地空置,但转为建设用地又遭受政策瓶颈｡
　　
　　三､关于滨海新区法律地位的尝试性探讨
　　
　　2005年6月21日,国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点,有专家认为中央正在对新区､特区的内涵进行重
　　新定位,以体制再造为核心的改革,可能取代此前以中央资源倾斜为核心的开放｡“综合改革”､“综合试验”的提法使滨海新区的发展逐渐走到了“创新管理体制”的改革道路上来｡温总理“先行先试”的批示,也使滨海新区可做出一些规定外的改革尝试｡中共天津市委第八届八次全会的纲领性文件——《中共天津市委关于加快推进滨海新区开放开放的意见》中也明确要使滨海新区成为“引领改革潮流､充满发展活力的综合改革先行试验区”｡《滨海新区管理条例》的修改己经被提上议事日程｡
　　对于如何充分发挥滨海新区整体优势,实现共同发展,笔者认为需在兼顾各方面利益的同时建立统一的滨海新区管理体制,正如《中共天津市委关于加快推进滨海新区开放开放的意见》中所阐述的那样?押“既要依靠功能区,也要依靠行政区｡产业布局要统一规划,社会事业布局也要统一规划｡要破除大而全､小而全的陈旧观念,打破行政地域界限,充分利用己有设施,避免不必要的重复建设｡”
　　进而言之,要探讨如何逐渐加强滨海新区管理委员会的职责,如何制定统一的发展规划､统筹产业布局､推动基础设施建设､协调重大问题等,从而更好地发挥组织协调､综合服务的作用｡既要发挥滨海新区管委会的统筹作用,各个行政区､功能区在重大决策上统一步伐共同进退,协调好人财物土地资源的分配,减少各组成部分相互间的摩擦及内部损耗,又要根据本区地域广阔的人口较少的特点充分发挥各地区的积极性､自主性､创造性｡结合我国现行的地方行政区划体系,滨海新区可以尝试强化滨海新区管委会的行政职能,在法律上明确滨海新区作为一个整体在我国行政区划中的地位,设置相应的管理体系,组成统一的行政管理体制,在天津市级领导体制的总体部署下,综合管理新区的发展规划,统一政策､统一资源的开发利用,充分发挥滨海新区作为天津市发展的龙头作用｡