从国外落后地区开发看缩小我国区域差距
关键词：区域差距，优惠政策，启示
区域经济的二元性一般是指比较发达的城市化与落后的传统农业并存的局面。在我国，这种二元性不仅表现为较发达的工业和落后的农业并存，还表现为较发达的东部沿海地区和不发达的中西部内陆地区的并存。
区域差距过大，不仅会导致区域经济关系的扭曲，影响经济运行的效率，而且还可能会激起一系列的矛盾，不利于社会稳定。目前，我国东西部地区差距已经很大，而且这种差距还在继续扩大。缩小区域差距，实现区域协调发展已成为我国重大的战略问题。
1.我国区域差距的现状
衡量区域差距的指标很多，这里仅从经济增长的角度，选取了东中西部地区占全国经济总量的比重、东中西部地区的人均GDP以及人均GDP相对差异系数三个指标来研究。
1.1 三大地区占全国经济总量的比重
地区经济总量是衡量地区经济实力的重要指标，从下表可以明显地看出东中西部地区经济发展的不平衡(表中数据为百分比)
资料来源：①《统计年鉴2005》，中国统计出版社，2005年；②中经网统计数据库[DB/OL]，中国经济信息网，http://db.cei.gov.cn/
从上表可以看出，1986年以来，东部地区经济比重总体上是不断上升的，由1986年的58.63%上升到2004年的63.44%；中部地区总体上不断下降，到2004年，其经济总量只占全国的?19.66%?；西部地区虽然没有中部地区下降的快，但也是处于不断下降的趋势。尤其值得注意的是，2000年西部大开发以来，西部地区虽然发展很快，但其占全国经济总量比重仍是下降的，也就是说，东西部的差距仍在扩大。
1.2 人均GDP分析
资料来源：①《中国统计年鉴2005》，中国统计出版社，2005年；②中经网统计数据库[DB/OL]，中国经济信息网，http://db.cei.gov.cn/
从图中可以看出，中西部地区人均GDP一直相差不大，而与东部地区的人均GDP呈现出绝对差距不断扩大的趋势。
结合表1可以看出(表中数据为比例值)，中西部地区人均GDP相对差距比较稳定，而东西部地区人均GDP相对差距不断扩大。1990年，东部地区人均GDP是西部地区的1.91倍，2000年上升到2.45倍，2004年进一步拉大到2.5倍。此外，从各省市情况来看，2004年我国人均GDP最高的是上海市(55 307元/人)，最低的是贵州省(4 215元/人)，前者是后者的13.12倍；1996年我国人均GDP最高和最低的省份也是上海市和贵州省(分别为?22 275?元/人和2 093元/人)，当时上海是贵州的?10.64?倍。
1.3 人均GDP相对差异系数
人均GDP相对差异系数是指各地区人均GDP偏离全国平均水平的总体差异程度。该系数是反映区域差距状况的重要指标，系数越小表明各地区间的人均GDP差距越小，反之则越大。
根据2005年统计年鉴相关数据，通过采用加权方法(以地区人口占总人口比重作为权数)，得到2004年我国31个省市之间人均GDP相对差异系数已经达到77.07%，东中西部之间人均GDP相对差异系数也高达53%，这进一步表明区域差距问题已相当严重。
2.开发落后地区的几种模式
区域差距问题是一个世界性的问题，很多国家现在或曾经都存在着比较严重的区域发展不平衡问题。其中一些国家在治理区域差距上取得了很大的成功，研究他们的方法，可以使我们受到很大的启发。虽然由于各国国情不同，在缩小区域差距问题上所采取的策略不同，但是笔者认为大致上可以分为以下4种模式。
2.1 美国模式
美国的西部开发建立在大规模人口迁移的基础上，政府通过一系列法令先将西部土地收归国有，然后再以廉价出售给自由移民。通过土地开发优惠政策吸引了成千上万的拓荒者涌入西部，同时也吸引了大量商业资本的流入。美国的移民运动历经百余年，以自由土地开发为中心逐渐形成了西部由农业到矿业，到工业，再到高新技术产业的全面发展，使东西部地区的经济差距大大缩小[1]。美国西部开发主要采取了以下措施：
2.1.1 制定了适宜的土地政策
为了鼓励西部移民，美国政府制定了灵活多样的土地开发优惠政策，如1784年、1785年、1787年制定的三个土地法令以及1862年颁布的《宅地法》，这些法令为西部开发奠定了坚实的基础。
2.1.2 政府在政策、资金上大力支持
主要表现在政府对运输等基础设施建设的支持。1815年~1825年美国建成了连接东西的第一条人工运河——伊利运河；19世纪中期到19世纪末不到50年的时间里，在西部相继建筑了6大干线，促进了美国地区专业化和全国统一市场的形成。但是美国西部基础设施的建设并非完全靠政府投资，其中大部分是政府通过优惠政策吸引地方和私人投资。如在修建西部铁路上，美国政府就采取了土地授予和向铁路公司贷款等多种方式。
2.1.3 培育经济增长中心，带动区域发展
在西部开发过程中，美国政府重视对不发达地区开发实行“增长中心”战略。在长达百余年的西部开发中形成了一大批层次不同的城市，带动了西部地区的发展。
2.1.4 以军工和高技术产业推动经济发展，实现产业升级
美国在两次世界大战期间发展了一大批具有高技术水平的军工，主要分布在西部。二战后，西部地区在这些军工企业转为民用的过程中迅速发展了以、宇航、原子能为代表的高新技术产业，推动了西部产业结构的升级换代。
美国西部开发以市场导向为主，依靠市场引导资本、人口、资源向西部地区流动。主要依靠市场来解决区域差距问题，中央政府承担有限责任，这构成了美国模式的主要特点。加拿大、澳大利亚对其落后地区的开发可以归为此类模式。
2.2 日欧模式
日本和欧洲很多国家在协调区域发展问题上有类似的做法，因此这里把他们合为一类，下面以日本和德国作为代表加以介绍。
2.2.1 日本对北海道的开发
北海道位于日本最北端，地理位置和气候条件的限制使它在二战之前一直发展缓慢。二战后日本开始对它进行开发，经过50多年的努力，北海道由一个经济极为落后的地区发展成为一个现代化的区域。
日本在北海道的开发过程中非常重视规划，并以作为保障。北海道的开发有专门的综合开发计划，每一期综合开发计划都有一个重点，如第一期计划的重点是开发资源和振兴产业，第二期计划是实现产业结构现代化[1](P155)。对于在制定计划过程中中央与地方部门的意见分歧，在计划制定前就做好协调，这样既通过计划反映政府的意向，又可以调动地方的积极性。同时日本政府在1950年推出了《北海道开发法》，使北海道开发政策的执行有法律的保障。
在北海道的开发过程中，日本政府在资金上大力支持，1951年北海道开发之初公共投资只有70亿日元，到1995年已达9450亿日元，在政府补贴中，北海道得到的各项开发补贴也高于其他地区[2]。对于北海道地区企业的发展，政府通过税收优惠、提供贷款等予以支持。此外日本1950年还设立了“北海道东北开发公库”，负责为北海道开发筹措资金。
2.2.2 德国东部地区的发展
1990年德国统一后，东西部经济差距非常大，当时东德地区人均收入只有西德地区人均收入的40%左右[2](P117)。德国缩小区域差距的中心思想是通过经济资助、促进基本建设来支援贫困地区的发展，而不是促使生产要素从贫困地区向富裕地区流动，这就形成了德国以社会保障、国家转移支付为主要手段的区域政策[3]。
德国的区域政策有明确的法律依据，稳定性强，例如德国的《联邦基本法》、《联邦空间布局法》、《联邦改善区域结构的共同任务法》都规定了政府必须出资帮助落后地区实现区域经济平衡发展的目标。1990年到2000年的10年间，德国西部对东部地区的资金援助累计多达16000亿马克[3](P252)，用于解决东部地区的失业问题、改善投资环境以及加大对基础设施的改造，促进了东部地区的发展，缩小了东西差距。
但是，德国对东部地区的巨额投入加重了德国政府的财政负担，也使东部经济缺少有力的“造血功能”，养成了对政府的财政依赖，还引起了失业率上升等问题。
日欧模式的主要特点是政府主导，以政府的巨额投资促进落后地区的发展，这种模式广泛被财力强大的发达国家所采用，如法国上世纪对其西部的开发，意大利对其南部的开发，英国对落后的老工业基地的再开发等。
2.3 巴西模式
巴西是一个经济发展很不平衡的国家，总体上呈南富北穷的态势。巴西经济过度集中于东南部的里约热内卢和圣保罗两个大城市，广阔的内陆地区人烟稀少，经济落后。1956年，巴西政府在中西部戈亚斯州一片荒原上选中了新都的地址，斥巨资在此建起了一座现代化都市，即今天的首都巴西利亚。利用首都强大的辐射能力带动了内地的发展，同时在中西部的马托格罗索州、戈亚斯州和北部的朗多尼亚州、帕拉州设立了移民点，组织东南移民去定居[3](P279)。新首都及移民点的建立，推动了中西部地区的开发，使落后地区得到了很大改观。巴西采取的其他配套措施：
2.3.1 以交通建设为先导
从20世纪50年代后期到70年代初期，巴西以新首都为中心，将巴西利亚与全国各大城市连接起来，形成了公路辐射网，为落后地区的开发和全国统一市场的形成创造了条件。
2.3.2 注重规划
巴西以内政部作为主管地区开发的机构，设立了管理局、处、开发公司和特区管理局四类机构，负责本地区开发计划的拟定和执行。
2.3.3 制定特殊政策吸引本国资金和外国资金的投入
为引导私人资本向落后地区投资，巴西广泛采用了财政刺激的办法。如规定可以免除一部分所得税但免除部分必须用于落后地区的开发建设。此外，巴西政府还注意通过国际合作吸引国外资金用于本国落后地区的。
2.3.4 在北部落后地区设立经济贸易自由区，刺激其发展
巴西政府在开发北部亚马逊地区时，为更好地利用国外的资金、技术，在玛瑙斯设立了全国最大的经济贸易自由区。在贸易区内实行一系列优惠政策，如在此投资的私人企业免交若干年所得税，外资企业在此免税等。这些措施很好地刺激了亚马逊地区的发展。
巴西在落后地区的开发中注重增长极的带动作用，通过迁都、移民、建立贸易自由区等方式在落后地区建立具有强大辐射能力的中心城市，以此带动落后地区的发展。巴西的这种模式可以称为增长极模式。
2.4 以色列对荒漠地区的开发
以色列对落后的荒漠地区的开发由于地理环境具有一定的特殊性，因而这里将它单独作为一种开发模式加以介绍。
以色列位于亚洲西部，土地贫瘠，水资源极为缺乏，沙漠占到其国土面积的70%左右。
1948年立国时还是一个十分贫穷的国家，然而就是这样一个国家，建国之后通过荒漠治理，使其可耕地面积由建国之初的10万公顷增加到44万公顷，灌溉面积从3万公顷扩大到26万公顷，农业产值增长了16倍[3](P293)，人均GDP超过了1万美元，这不能不说是一个奇迹。以色列治理沙漠的主要措施：
2.4.1 制定法规，注重可持续发展
建国之后，以色列陆续出台了资源保护、水源控制等方面的法规，对水资源实行严格的配额制度，在保护生态的前提下开发沙漠，在保护植被的同时，植树种草以防止土地沙漠化。
2.4.2 开发和利用水资源[4]
以色列是一个极为缺水的国家，为了用好少量的水资源，以色列政府对水资源进行统一管理和严格保护。上世纪50年代，以色列政府投资1.5亿美元用11年时间完成了北水南调工程。此外，以色列还通过废水利用、人工降雨及咸水淡化等措施最大限度地开发利用水资源。
2.4.3 开发沙漠化农业技术
以色列以最大努力投入农业研究与开发，用高新技术武装农业，促进农业现代化，发明了诸如化学剂喷洒器、自动播种机、喷滴和灌滴、自动调温暖房等先进技术。
2.4.4 政府大力支持
以色列历届政府领导都高度重视开发荒漠。以色列通过国际援助、世界犹太人组织的捐款和贷款以及德国赔款等对荒漠农业发展做了大量的资金投入。
可以说，以色列的成功与高科技的运用是分不开的，是科学技术转化为生产力的典型代表。
3、经验启示
以上各模式都有值得我们借鉴之处，我国的西部大开发应充分借鉴他国的成功经验。通过分析我们可以得出以下启示：
3.1 建立强有力的管理机构，制定科学的开发战略
落后地区的开发必须有强有力的管理机构，统筹落后地区的开发。日本在开发北海道之初就成立了北海道开发厅，主要负责制定计划，调整各省厅计划，制定综合性计划，以此指导落后地区的开发。我国在西部大开发中也设立了专门的行政管理机构——国务院西部地区开发领导小组办公室(以下简称西部办)。但是西部办只是一个协调机构而不是决策机构，而且由于行政级别的原因，难以起到统筹西部12省市区的作用。鉴于此，笔者认为中央应给予西部办更大的行政管理权，并建议由西部各省市区第一行政领导人出任西部办委员，这样可以更好地对各省发展规划以及各省与中央的规划进行协调，由西部办组织专家进行研究讨论，确保规划的科学性，该规划一经确定就要保障其执行的长期性和稳定性，不能轻易改变。
对于规划的执行，给予地方政府较大的自主权，但是要进行监督，确保其按规划去做。这样才能避免西部大开发以来普遍存在各省之间重复建设、恶性竞争的情况，形成合理的产业布局。此外，西部办要负责组织人员对各地区的发展情况做调查，并定期公开调查报告。
3.2 制定专门的保障西部开发的实施
为了确保开发的连续性和稳定性，各国在落后地区开发中都重视制定专门的法律。如美国西部开发中的《宅地法》，日本的《北海道开发法》，德国的《联邦改善区域结构的共同任务法》等。西部开发已经6年，仍然没有制定出一部相关的法律，建议尽快出台西部开发的相关法律，确保政策实施的连续和稳定。
西部开发必须坚持科学发展观，走可持续发展道路，将环境保护放在第一位。虽然西部大开发以来退耕还林、防沙治沙等生态工程取得了一定的成效，但是鉴于西部地区脆弱的生态环境，应设立专门的《西部开发环境保护法》，同时将环境和生态状况作为考核地方政府官员的重要指标。美国在田纳西河流域开发中就专门颁布了《田纳西河流域开发法》、《环境保护法》，使原本恶化的环境得到了改善。
3.3 政府投资的同时引导民间资本和外资参与
西部地区的发展，基础设施的建设是先导，资金的投入是保障。西部大开发以来，中央对西部地区累计投入已超过1.6万亿元，主要用于西部基础设施的建设。但是政府财力毕竟有限，完全依靠政府是不现实的，应该通过优惠政策引导民间资本以及外资参与到西部地区的建设上来。比如政府可以发行“西部地区发展债券”；设立“西部开发基金”，动员全国人民及全世界华人支援西部地区发展。
同时，必须明确政府投资的核心是培养西部地区自身的造血功能，而不能使落后地区养成对政府的依赖(个别禁止发展的地区除外)，这方面德国和意大利都有深刻的教训。
3.4 规范政府职能
西部地区政府普遍存在着计划经济体制下政府大包大揽的现象，严重制约西部地区的发展。西部开发必须要明确政府的职责，限定政府的权利。政府的作用是改善发展经济的环境而不是发展经济，具体地说包括制定规划、加强基础设施建设和制定优惠政策等。
西部地区私营经济发展慢，所占比重低，这也是造成西部地区市场化程度低的重要原因。西部开发应大力鼓励私营经济和个体经济的发展，支持中小企业的发展。
3.5 西部地区的发展必须有政策上的倾斜
西部地区的投资环境和市场环境明显不如东部地区，因此中央对西部地区的开发必须有政策上的倾斜，即优惠政策的倾斜。然而这种优惠绝不是简单照搬东部的政策，全国都优惠等于没有优惠。西部地区的发展，政策上必须有创新，要因地而异。实施西部大开发以来，西部地区虽然得到很多优惠政策，但是创新政策却不多。这方面我们应多借鉴国外经验，比如可以学习巴西财政刺激的办法，规定东部企业如果投资西部地区，可以在投资期内免交投资数额以内一定比例的所得税；制定更加优惠的吸引人才西移的政策；对东中西部地区实行差别贷款利率等。
3.6 在对外开放的同时也要注重对内开放
西部地区的发展，要充分利用国内和国外两个市场。扩大对外开发，加强国际合作，通过优惠政策吸引外资进入，共同参与开发。如巴西就与日本合作开发农业。我国西部地区有丰富的矿产资源、资源，可以通过优惠的政策吸引外资参与开发。再如我国西北地区，地理环境与以色列极为相似，应多加强与他们的合作，学习和借鉴他们治理荒漠的经验。
在对外开放的同时，也要注重对内开放。西部地区存在严重的地方保护主义，地区竞争远大于合作，必须打破地方壁垒，鼓励西部地区各省之间的交流与合作，促进地区之间产业和投资主体的开放，形成真正统一的国内市场。
3.7 注重增长极的拉动作用
西部地区面积辽阔，在发展中要注重培养增长极，发挥增长极的拉动作用。目前中部地区正在构建中原城市群、武汉城市经济圈、长株潭城市群、皖江经济带和昌九走廊等。而在西部地区却明显缺乏具有较强辐射能力的中心城市。2003年西部城市中生产总值达到500亿元以上的城市(这里指市辖区)只有四个(重庆、成都、西安、昆明)，中心城市明显不足。西部开发中，应着重培养具有一定实力的大中城市，通过基础设施的建设逐步由点轴开发向开发转移，以此带动西部地区的发展。中央甚至可以考虑迁都到西部[5]，利用首都特有的优势不仅可以吸引人才、资金、技术的西移，更可以表现国家开发落后地区的决心。同时迁都也可以缓解北京在环境、人口、、就业等方面日益严重的城市病问题。
另外，还可以考虑在西部设立特区，比如在新疆设立出口加工区，在云南设立自由贸易区；在具有较强科技实力的地区建立高新技术开发园，如西昌、酒泉卫星发射中心，兰州石油化工基地等，都具有发展高新技术产业的潜力。
3.8 大力发展科教事业，培养、吸引和留住人才
西部地区的开发，资金短缺是制约因素，人才的短缺是更为关键的制约因素。改革开放20多年来，孔雀东南飞的现象一直没有改变。2004年东西部地区大专以上学历人口占各地区人口比重分别为6.5%和4.7%，西部地区明显低于东部地区。人才的不足将严重制约西部地区的发展，中央和西部地方政府要采取有效的策略，一方面大力培养人才，另一方面要改善环境，通过优惠政策吸引和留住人才。在培养人才上，中央应加大对西部地区的和科研经费投入，我国目前教育支出占GDP的比重仅为4%左右，不仅远低于发达国家，也低于大多数发展中国家。同时，必须认真贯彻《九年义务教育法》和《教师法》，要切实保证其贯彻执行。在吸引和留住人才方面，目前主要应依靠优惠政策，比如通过工资、住房、医疗和其他方面的优惠政策吸引人才向西部地区转移。
3.9 进行产业整合
西部大开发过程中很多人提出要发展大规模的产业集群，笔者认为西部地区目前尚不具备发展大规模产业集群的物质基础。今后一段时期，西部地区需要的是产业整合而不是盲目的发展产业集群。产业整合包括上下游产业链整合、相关产业整合、大中小企业整合、官产学研整合以及跨区域跨行业整合等，在此基础上才谈得上发展大规模的产业集群，另外产业集群绝不等于高科技集群，各地区应根据自身实际情况发展产业，而不是盲目发展高科技产业。
3.10 在文化理念上进行大力宣扬
美国西进运动中，政府大力鼓励拓荒者，通过各种渠道对他们进行宣扬，逐渐形成了一种“西部牛仔精神”，使美国人以探索、建设西部为骄傲；巴西为使更多人关心落后地区的发展，设立了“开发落后地区宣传奖”，反映落后地区的各种文学作品和科研均可参加评选，优胜者可以获得奖章和奖金。而我国在落后地区开发过程中没有很好的把握住这一点，在文化价值理念上的宣传很不够，造成了落后地区的发展与发达地区无关，外边的人不愿来，里边的人都要走的现象。政府应该在文化观念上积极引导人民，通过新闻媒体、作品进行大力宣扬，同时设立各种奖项，逐渐培养一种“以到落后地区创业为荣、以建设落后地区为荣”的价值理念。
注释：
①本文未将东北三省单独列出，文中东部地区包括了北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南以及黑龙江、吉林、辽宁共13个省市；中部地区包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西共6省；西部地区包括内蒙古、四川、重庆、贵州、云南、广西、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆，共12个省市区。
②如无特别说明，本文中数据均来自相关各年统计年鉴，经整理、后得出。
：
[1]王磊,赵大新,苏鸿,柏文喜.大开发—世界各国开发落后地区实录[M].北京图书馆出版社,2000.
[2]赵颂尧,李春芳.国外开发借鉴[M].经济日报出版社,2000:58-59.
[3]郑长德.世界不发达地区开发史鉴[M].民族出版社,2001:248-253.
[4]《他山之石》编写组.他山之石—国外欠发达地区开发启示[M].中国林业出版社,2000:367-382.
[5]孙峰华,刘宝琛.中国区域经济发展的杠杆原理与棋局战略[J].经济地理,2005,(6):761-766.
