论我国突发性公共事务的财政投入方面存在的问题与对策
关键词：突发性公共事务，财政投入，存在问题，影响因素
自2003年开始，我国的突发性公共事件频发，且蔓延范围广、危害程度大，这让我们不得不思考公共财政资金的投入方向、投入结构和投入力度。政府管理突发性公共事务的核心问题是政府财力的投入或财政支持问题。解决我国政府管理突发性公共事务能力下降问题，需要从政府职能转变入手，重点考察政府对公共事务和突发性公共事务的财政投入体系，找出我国公共财政资金配置中存在的问题和原因，为构建合理的突发性公共事务财政投入体系和治理突发性公共事务奠定基础。
一、我国突发性公共事务的财政投入现状
针对突发性公共事务的财政投入，我国预算管理中有专门针对处理这类事件的财政支出项目。在预算管理中，政府拨款可以分为预算拨款、专项拨款和总预备费三类。在各级财政的总预算中，均需设立“总预备费”，主要用于财政预算执行中不可预测的突发事件的重大支出。总预备费是财政应对突发性公共事件或危机最常用的手段，在应对突发性公共事件中发挥着重要的作用。总预备费一般按照预算支出的1%至3%的比例提取。
从2003年的“非典”事件到2005年的“禽流感”和“松花江水污染”事件可看出，在突发性公共事件爆发和蔓延后，政府在资金保障、政策保障和措施保障三个方面发挥了重要作用。不仅及时动用了大量中央预算中的“预备费”，各级财政部门还安排了逾百亿元的“专项基金”和各类经费支出，且财政拨款的力度随着突发性公共事件的危害程度不断加大。同时，各项税收减免措施也纷纷出台，这些隐性的财政支出与中央和地方的各项财政拨款一起，在应急反应机制中发挥着主要的财力保障作用。如，2003年和2005年中央政府和地方政府动用逾百亿元，分别用来应对“非典”危机和“禽流感”事件，同时安排专项资金用于“非典”和“禽流感”的疫苗研究工作。比较政府财政支出、其他社会支出和获取的国际援助，可看出，我国政府财政支出在应对突发性公共事件的总资金支出中占90%以上。但从财政投入资金的效益看，转轨时期政府治理突发性公共事务的能力与计划时期相比，社会效益都有所下降。仅以公共卫生领域为例，从1952年到1982年的30年间，在政府总卫生投入不是很高(按照当时的汇率，人年均卫生支出只有5美元)的情况下，我国人均预期寿命由35岁提高到68岁，疟疾的发病率由5.5%下降到0.3%，血吸虫病几乎消失，其它多种流行性疾病和地方病得到控制甚至发生率降到零。在人均GDP世界排名靠后的当时，我国居民健康的世界排名则比较靠前，这与当时注重财政资金在公共卫生中“预防第一”的方针有很直接关系，被国际组织誉为“成功的健康革命”。然而，自经济体制和政府职能转轨以来，我国财政资金在不断退出市场领域的同时，也不断退出了公共事务领域，导致全社会抗击突发性公共事务的能力不断下降。这固然有国际因素和人口流动频率增高对突发性公共事务爆发与蔓延的影响，但从政府管理和公共财政资金的投入和使用角度看，我国政府对突发性公共事务的财政投入也存在一些问题。
二、我国突发性公共事务中政府财政投入方面存在的问题
虽然近年来公共财政在应对突发性的“非典危机”和“高致病性禽流感”等公共事件中提供了充足的财力保障，取得了应对危机的胜利，但这些成就在很大程度上是依靠政府的行政手段强制安排的应急财政支出换来的，而不是依靠公共财政中制度化的预算资金安排实现的。长期看，单纯依靠临时性的行政命令来安排财政资金不可能保证每一次突发性公共事件管理的成功，我们必须从公共财政对突发性公共事务的财政投入体系中查找问题，然后找出解决问题的办法。
1.预算制度中运用到突发性公共事务管理的财政投入总量不足。我国预算制度中对突发性共事务管理的财政投入总量是不足的，具体表现在中央“总预备费”和地方政府财政“预备费”的不足。从目前的财政预算制度看，预备费的设置相当简单，只规定了根据《预算法》第三十二条提取预备费，即“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”，这仅是一笔机动财力而已，缺少单独的管理机制。按照这一比例，2003年中央预算本级支出7201亿元。按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿到216亿元之间，地方预算总支出为15891亿元，法定提取地方总预备费为159亿到477亿元，两项合计为231亿元到693亿元。而2003年用于突发性公共事务的财政资金的实际支出就超出6500亿元。由此可见，我国现行的预算制度中关于预备费的提取比例已不能满足当前突发性公共事件对财政资金的需求。
2.预备费的流量式管理不利于年度间的调度和平衡。我国预备费实行的是与年度预算一同安排的流量式管理，而非可累积的基金式管理，这样造成了预备费不能在年度之间进行调度和平衡，大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。由于预备费与年度预算捆绑在一起，没有实行单独的项目管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费只能当年花掉而不能单独结转到下一年度累计使用，使预备费的规模小、应急能力差、年度内被调整，使用干净。而一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也只能杯水车薪，还得靠调整中央和地方总预算来解决问题。
3.事前预防性财政支出不足，造成突发事件的当年财政支出压力急剧增加。从我国公共财政支出结构看，转轨时期以来，用于卫生预防、环保设施、水利安全等方面的支出不断减少。当突发性公共事件或危机爆发后，财政支出骤然增加，造成当年财政压力加大。目前，我国政府预算中针对突发性公共事务的事前预防性财政支出，主要分布在各部门预算支出的具体科目和各级地方政府预算中相应的部门预算内外支出中。但转轨以来，我国政府预算对突发性公共事务预防的轻视、预算执行中对预防性财政拨款的挤占及原有的社会保障系统的瓦解，使公共事务领域普遍存在“重视预防”只是一种文件精神、实际工作中注重看得见的“政绩工程”和经济效益的现象比较普遍。财政预算中关于突发性公共事务的预防性支出本来就不多，再加上挤占和调整预算，使突发性公共事件爆发的年度财政支出的压力骤然增大。2003年“非典”危机的财政应急支出大幅度增加，各级政府倍感财政支出压力就是实例。如将事后投入资金的一部分用于逐年事前的防御体系的建设，当年财政压力将大大缓减。
4.突发性公共事务的财政支出缺乏必要的监督机制和效益评价机制。近年来，政府的应急财政资金拨付后存在财政资金浪费的现象。由于目前我国治理突发性公共事务的应急措施基本是临时制定，缺乏系统的协调与指导，在这种“混乱”局面下，再加上事态紧急，不可避免地出现了“乱花钱、错花钱”的现象。公共财政资金的应急支出，其总体目标是为尽快化解危机和进行灾后恢复，但不同类型的公共危机中存在着不同的利益问题，导致公共资金的使用效益受到一定影响。对不可抗力的灾害和流行性疾病，由于社会成员的共同利益一致，各利益主体的目标基本相同，资金的使用方向大体一致。所以，财政资金的运用比较容易在利益一致的前提下得到协调，所出现的问题只是在利益一致前提下的财政应急资金总量不足或过度使用问题。目前我国应急资金使用中出现的就是这类问题，即在财政资金总量有限甚至不足的情况下，存在一定程度上的资金浪费现象。对危机、危机等社会成员利益存在差异的突发性公共事务，财政应急资金的使用效益是一个复杂问题。由于存在不同利益的社会团体和公民，他们在公共危机中各自的利益是不确定和不断变化的，财政应急资金的使用就必须考虑财政资金的应急使用结构问题。在应对危机的同时，政府必须考虑财政资金使用结构上的各社会成员间的利益平衡问题，如果处理不好，还会在已有危机的基础上引发出新的社会危机，这样，对财政应急资金的使用就必须有科学的用款计划、完善的监督机制和效益评价机制，以确保财政应急资金化解危机的能力得到充分发挥。
三、影响突发性公共事务的财政投入的因素
1.财政支出总规模是影响我国突发性共事务的财政投入首要因素。总量控制是预算管理中的首要问题。财政支出总水平是约束财政资金在不同类别间财政支出配置的最主要因素。由于转轨时期我国财政资金处于赤字运行状态，如何将有限的财政资金运用到长期处于“公共产品短缺”状态的公共领域，是我国财政资金支出中首先要考虑的问题。在有限的资金供给约束条件下，既要保证国民经济的增长和稳定，要保证公共产品的充足提供是一个难题。而行政管理费、社会文教事业费、国防费用等各项支出同样存在很大缺口的情况下，合理安排各类支出间的分配比例和分配结构，不仅是一个财政问题，更是一个问题。在公共财政支出规模约束和支出结构有欠合理的情况下，突发性公共事务财政投入的规模和质量必然受到影响。
2.公共性财政支出资金的结构性增长不合理是影响突发性公共事务财政投入的重要因素。从我国财政支出的总规模看，转轨时期政府财政支出的增长速度并不慢。按照职能划分的我国财政支出五大类(经济建设费、行政管理费、社会文教费、国防费、其他支出)中的具有公共支出性质的三类费用(行政管理费、社会文教费、国防费)占总财政支出的比重由“八五”时期的48.93%上升到“九五”时期的51.16%，可见，我国政府用于公共产品的财政资金总量在增加。但也应注意到，转轨期间，这三类财政支出中，不同支出类别间有较大的结构性差异：行政管理费支出的增长远高于社会文教支出和国防支出。但行政管理费支出的增长与公共产品和服务水平的提高间并没有必然的正相关关系。按照我国经验数据得出的“行政管理支出结构产出弹性为负，对经济增长产生负的影响”和“经济建设支出、社会文教支出、国防支出及其他支出的结构产出弹性为正，对经济增长产生正的效应”的实证结论，能得出我国公共财政支出增长在转轨时期存在结构不合理的论断。从我国政府提供公共产品的资金供给实际状况看，转轨时期，我国医疗卫生系统在走市场化改革的道路，医疗资金由计划时期依赖财政拨付转向很大程度上依赖市场供给；基础外的教育也在进行市场化改革，由财政完全拨款转向收费制；文化事业也在积极推向市场，各种文化事业的资金有很大部分也来源于部门创收；环境保护资金来源逐渐由国家包揽转向和国家共同投资；水利项目等依赖国家投资的基础设施往往依靠的是国债资金的使用。这些实际情况反映出我国公共产品的提供在很大程度上依靠的是市场与政府的“混合提供”。从经济学原理中关于产品和服务的供给及在个人之间的分配机制看，产品的提供本身并投有完全绝对的提供方式，混合提供往往是各种利益的集体协议，是最可行的一种方法。但国防、文教卫生和行政管理这三个公共领域的公共事务，无论在何种情况下都是政府财政投入的重要支出方向。而从我国现实的财政支出中很难看出转轨时期财政对文教卫生和国防的投入高于对行政管理经费的投入。
3.财政制度转型中的“政府缺位”问题是导致突发性公共事务中财政投入不足的主要因素。由于转轨时期我国政府在国家经济生活中依然发挥着主导作用，为保证国民经济的高速增长和稳定发展，从计划经济的财政制度向市场经济转型的公共财政，尽管不断退出生产领域，但政府投资于私人产品的“政府越位”现象仍大量存在。而社会保障、公共卫生、基础教育、环境保护等领域的财政投入则存在“政府缺位”或“财政投入不足”的现象。“政府越位”与“政府缺位”的并存，是我国财政制度转型中的主要问题。又由于我国政府在各个领域的制度建设没有同步到位，使政府在退出生产领域的同时，对公共领域的介入有所不足，过度教条地将公共产品理论运用到具有公共性或者混合性的产品的提供方面，导致政府在退出生产领域的同时，在公共领域又存在缺位的情况，造成部分公共领域政府管理职能和经济支持的缺失。公共财政转型过程中“政府缺位”这一制度变迁性因素是我国政府对突发性公共事务财政投入不足的主要原因。
4.突发性公共事务的财政投入缺乏制度化的预算安排是突发性公共事务的财政投入不足的制度性因素。尽管我国财政预算制度甲设有相关的财政拨款、专项拨款和总预备费，可用来作为公共领域的突发性事件和危机的财力保障，但由于我国还设有建立相应的突发性公共事件或公共危机的法制体系，其预算科目的设置仅囿于预备费科目和当事件爆发时追加的专项财政拨款，没有建立起制度化的财力支持体系。仅依靠目前财政资金配置中在“一般预算支出”中的“总预备费”、部门预算中明确列示的用于“自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支”和地方预算中的“预备费”。而“基金预算”和“债务预算”不能明确看出用于公共灾害预防与救灾的支出，只是当水利灾害或者环境污染事件发生时，中央和地方政府会进行专门的财政拨款，临时设立基金项目。面对几十亿元的应急支出，预备费和专项财政拨款是可以解决的。而如果某年面对频发的公共危机或需要成百亿或上千亿元的财政应急支出时，仅预备费和突发性事件爆发时追加的专项财政拨款是不可能有效实现政府的危机管理的。所以，目前缺乏细致化的预算应急支出科目和应急支出的非制度化，即缺乏制度化的“应急预算”编制，必然降低政府管理公共危机的能力。缺乏制度化的预算安排，不仅导致突发性公共事务缺乏足够的财力支持，且还面临着财政临时拨款和专项基金使用的监控问题。
总之，建立突发性公共事务财政投入体系需要实现“预备费”资金从年度流量式管理向基金积累式管理的制度化转变，以保证充足的应急“预备费”投入总量；需要多种公共财政手段来丰富突发性公共事务的财政投入工具，从政策角度引导和动员财政资源，实现应急财政资金供给渠道的多样化；需要加大财政对突发性公共事务的事前预防性财政投入的力度，增强政府和社会的预防和应急反应能力；需要加快突发性公共事务的财政投入的预算编制工作，形成制度化的财政投入机制，最终实现提高政府管理突发性公共事务的能力。
