提高基本公共服务供给水平的政策思路——基于公共财政视角下的分析
[摘 要]提供基本公共服务是公共财政的重要职责。基本公共服务供应的短缺和不均等是构建和谐社会的主要障碍之一。中国公共服务短缺的原因是多方面的，从公共财政视角来分析，可以归结于财政支出结构不合理、民主财政的缺失和财政透明度不高等因素。要解决公共服务供应短缺问题，关键是要按照公共财政的思路，调整财政支出结构，坚持民主财政的原则，提高财政透明度，完善财政转移支付制度。
[关键词]基本公共服务，公共财政，财政支出结构，转移支付制度
社会分配不公、收入差距过大和基本公共服务的供给不足且不均等是构建社会主义和谐社会的重要障碍。这些问题的解决固然有赖于和社会制度的完善，但财政支出结构的调整与优化也是不可或缺的重要途径。为此，笔者在公共财政的框架内，探讨如何通过财政支出结构的调整与完善，来逐步解决中国基本公共服务供给不足且不均等的现实难题，进而缓解长期困扰我们的收入分配不公问题。
一、提供基本公共服务：公共财政的基本职责
(一)公共产品或服务提供：市场失灵
经济学原理告诉我们，导致市场运转失灵的基本原因，在于价格信号并非总是能充分地反映社会边际效益和社会边际成本。一个突出的例子就是“公共产品或服务”(public goods or service)。这类物品或服务是向整个社会共同提供的。全体社会成员联合消费，共同受益，即它具有效用的非分割性；一个或一些社会成员享受这些物品或服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，即它具有消费的非竞争性；它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，即它具有受益的非排他性。社会治安、环境保护、公路修建等等，便是这类物品或服务的突出代表。具有如此特点的物品或服务，显然不同于一般的物品或服务：消费者不愿为此付出价格，不愿也无能力生产或提供，市场也无法通过供求双方的力量为其求得一种均衡价格。其所以如此，恰恰在于私人边际效益和社会边际效益、私人边际成本和社会边际成本在这类物品或服务上发生了分离，或说是这类物品或服务的社会边际效益大于社会边际成本。在这种条件下，市场显然不能按照有效的产量水平供给这类物品或服务。市场机制的作用既然在公共产品或服务上发生失灵，它的生产或提供要另辟他径——非市场的方式，即政府提供，而国家财政又是政府提供的基本形式(高培勇、杨之刚、夏杰长、杨志勇，2006)。
(二)公共财政的特征必然要求财政政策以提供基本公共服务为己任
关于公共财政的定义和特征，国内学者的看法不尽一致，但主流的思想是把它与市场经济联系在一起的，认为它是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度(张馨，1999；高培勇，1999)。他们还对公共财政的特征作了概括，如公共性、非盈利性、法制化和收支行为规范化。但深入分析，公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需要。
公共性是公共财政的灵魂。满足公共需要是公共财政的出发点，自然地也是财政政策的立足点。只要我们承认是在搞公共财政，就必然要求财政政策向公共需要或公共服务方面倾斜。即使是部分财政资金仍然投向经济建设领域，也只是为了做大财政收入这块“蛋糕”，为了更好地提供公共品和公共服务，或者是为了公共品和公共服务更有效的提供来创造一个经济环境。此外，公共财政是与公共服务型政府相对应的。政府职能决定财政职能，建设型政府对应的是建设型财政。中国正在实现政府职能的转换，已经明确要建设公共服务型政府，其最本质体现就是以公民利益、公民权利为本，以为公民服务作为其职能的出发点和归宿。据此，我们可以确定的说，公共财政正是公共服务型政府在财政领域的集中体现，公共财政制度建设也就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。财政制度决定财政政策。公共财政制度的确定客观上要求财政政策以提供公共品和公共服务为基本的出发点。总之，公共财政的主要用途应是生产或提供公共物品和公共服务(国防、环境、公共卫生、、科研等)和在市场失灵(包括宏观和微观)时进行调整，而不是用于那些能靠市场调节资源的经济建设项目。在公共财政的框架下，实现财政政策由经济建设型向公共服务型的转型势在必然(夏杰长，2006)。
(三)社会主义生产目的也决定了要把提供公共品和公共服务作为财政政策的出发点
经济学原理告诉我们，社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。但满足人们需要的资源和财富总是有限的，要使有限的资源和财富尽可能地满足人们的需要，关键是要有效地配置这些资源和财富。合理的资源配置机制是经济行为符合效率的初始要求。毫无疑问，市场机制是经济主体有效运行的基本要素。
但是，市场不是万能的，市场失灵是一种常态，市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品和私人服务，满足社会成员的私人需要，对满足社会成员的公共需要则无法有效充分满足，而公共需要又是每个社会成员所必需的，比如，公共卫生、基础教育、社会秩序、制度和生态环境等。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。与非市场机制对应的是政府机制，在中国主要又是财政机制。因此，在市场经济下，公共财政就是要求政府通过非市场机制提供公共物品和公共服务来满足社会公共需要的分配活动，自然地，财政政策也要以提供公共品和公共服务作为其出发点。
二、基本公共服务的短缺且不均等：中国经济社会发展面临最大挑战
近10年来，中国财政收入持续快速增长，国家对基本公共服务(如教育、公共卫生与基本医疗服务、就业与社会保障等)的投入力度也在不断加大，初步形成了文化、教育、科技、卫生、就业与社会保障和国防等全方位公共服务体系，公共服务总量有了较大增长。总体来看，中国公共服务的水平处于中下等收入国家行列。如国际上通常运用人类发展指数(HDI)来表示整个社会的发展状况，中国的HDI排名是不断攀升的。1991年HDI为0.594，排名世界第111位，2001年HDI为0.718，首次超过世界平均水平，排名世界第87位，2003年HDI为0.743，排名上升到第83位(UNDP，2005)。但由于中国财政在经济建设方面的支出居高不下，加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈，行政管理费支出不断增长，导致公共产品和公共服务方面的支出不足且严重不均等的问题十分突出。
(一)公共卫生服务发展明显滞后于经济发展且严重不均等
1.中国公共卫生支出不足。从图1可以看出，中国政府对卫生事业的投入是不断增加的。但相比私人卫生支出，政府卫生支出的增加是较为缓慢的，而且从1990-2003年，政府卫生支出占GDP的比重呈现下降趋势，与此同时，私人卫生支出占GDP的比重呈现快速攀升趋势。另据世界银行提供的数据，1990-1998年期间世界公共卫生支出占GDP的比重为2.6%，其中低收入国家为1.2%，中等收入国家为2.5%，高收入国家为6.0%，而中国2003年政府卫生支出占GDP的比重还只有0.7%左右，仅为低收入国家的55%(夏杰长，2005)。
卫生部高强部长2005年7月1日在中央宣传部和中共北京市委等联合主办的形势报告会上提供的一组数据：2003年全国卫生总费用为6598亿元，占GDP的5.6%，达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅占17%，企业、社会单位负担占27%，其余56%由居民个人支付。在欧洲发达国家，医疗卫生费用约占GDP的10%，其中的80%-90%由政府负担。即使是美国那样市场经济高度发达、医疗卫生服务高度市场化的国家，政府卫生支出也占到整个社会医疗卫生支出的45.6%(2003年)。与中国经济发展水平相近国家相比，泰国政府投入占56.3%(2000年)，墨西哥占33%(2002年)，都大大高于中国的水平。由于政府投入水平过低，运行主要靠向患者收费，从机制上出现了市场化的导向，群众负担过重，看病难是长期存在的突出问题(高强，2005)。
2.公共卫生服务指标偏低。衡量公共卫生服务的指标有很多，比如人均卫生保健支出、婴儿死亡率、每千人拥有的医生数、享受卫生设施人口比重。根据世界银行《2001年世界发展指标》提供的数据，中国的这些指标大多低于中低收入国家，甚至有些指标低于低收入国家(见表1)。
3.公共卫生服务的供应不均等。中国公共卫生服务不仅仅是投入不足和水平不高的问题，更主要的挑战是医疗卫生资源配置不合理，卫生服务的提供严重不均等，特别和城市社区卫生服务落后的状况十分严重。根据中国的经济发展水平和群众承受能力，中国的医疗卫生服务应该走低水平、广覆盖的路子，理应为广大人民群众提供基本医疗卫生服务。但中国的医疗卫生事业发展却走了一条高水平、低覆盖的路子，高新技术、优秀卫生人才基本上集中在城市的大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转。特别是医疗卫生事业体制的市场化改革，削弱了基础公共医疗的保障力度，也加深了城乡间的卫生服务不平等程度。
以农村医疗卫生服务供给为例。1993年，中国政府提出“发展和完善农村合作医疗制度”。经过十几年的试点和恢复重建，截至2003年，合作医疗计划的覆盖面仍只有10%多点，农民受到的医疗保障还比较薄弱，绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。据有些学者的估算，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人过度地进行医疗保健消费，而相当部分农民甚至还难以享受基本的医疗保健。在2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中，中国排在倒数第4位(丁元竹，2004)。
(二)财政对教育整体投入严重不足且教育资源的配置很不均衡
1.政府对教育的投入缺口较大，满足不了居民特别是贫困家庭对教育服务的需求。据有些学者提供的资料，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。从教育支出占财政总支出的比重来看，中国1995年这一比重达到15.54%，2003年下降为11.7%，已经低于中国规定的15%的目标，与国际上发展中国家比较属于较低水平，如韩国(1997年)为20.5%，泰国(2000年)为22.44%，墨西哥(1999年)为25.54%(安体富，王海勇，2005)。财政对教育整体投入严重不足的直接后果就是城里的孩子上学主要由家庭自己负担，农村教育实际上在很大程度上就是农民自己办教育，义务教育的福利性和公平性受到了损害，不少城市贫困家庭和农村地区的孩子无法接受最基本的教育。
2.教育服务水平的地区差异很大，农村义务教育特别落后。中国教育差距的严重程度和拉大的速度在许多方面比经济的差距更大、更明显。东部3市(北京、天津、上海)与西部5省区(广西、贵州、云南、甘肃和青海5省区)农村居民人均消费水平的差距从1995年的2.8倍扩大到2002年的3.73倍，而同期的农村人均教育支出的差距则从3.71倍扩大到了3.88倍。生均预算内教育经费的差距也被拉得很大。1995-2002年，东部3市与西部5省区小学生均预算内教育经费的差距从3.23倍扩大到了3.85倍，普通初中生均预算内教育经费的差距从2.65倍扩大到3.39倍。(李斌，2005)。导致这种差距不断扩大的原因是多方面的，但不合理的财政体制与财政政策是其重要因素。中国的农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，简称“以县为主”的管理体制。中国县域经济发展差异很大，实行“以县为主”理体制必然造成地区间基础教育的投入差异呈进一步拉大的趋势。在这种体制下，中国的基础教育资金绝大部分是由县乡财政负担，在基层财政缺乏必要融资渠道和经济发展地区差异很大的条件下，其实施的结果必然是教育公共投入不足，而且城乡差距、地区不平等程度呈扩大趋势(李茂生，陈昌盛，2005)。
(三)政府在提供就业服务方面存在差距的明显就业是民生之本，较充分的劳动就业是全面建设小康社会的基本要求。充分就业历来就是市场国家宏观调控的四大目标之一。居高不下的失业率是诱发社会不稳定、影响经济持续的重要因素，具有明显的负外部性。财政的一个基本职能就是矫正负外部性。从这个意义上讲，国家财政有责任提供就业机会和解决因失业而引发的生活问题。所以，国家财政为劳动者提供一定的就业服务和基本的失业保障是一个义不容辞的责任(冯彦明、夏杰长，2004)。
当前失业问题的严峻性有目共睹，理应把增加就业和降低失业率作为宏观经济调控目标和各级政府工作的重中之重。随着社会经济转型，中国正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长，劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。截至1991年底，全国城镇登记失业人数为352.2万人，失业率达2.3%；2004年底，城镇登记失业人数达到827万人，登记失业率达4.5%(见图2)。中国登记失业率城镇登记失业率主要是通过劳动部门所进行的失业登记得到的，只是从一个侧面反映了失业情况，而很难全面反映真实的失业状况。据国内有关学者估算，考虑各种隐性失业因素，中国城市实际失业率大约在8%-10%之间(夏杰长，李勇坚，姚战琪，2005)。
(四)社会保障公共服务面临严重的挑战
社会保障是社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，政府是社会保障一个重要的责任主体，社会保障是财政支出中一个大项。中国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。近些年，中国社会保障事业取得了重大进展，比如建立了国有下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障的“三条保障线”制度，建立了以养老保险、失业保险和医疗保险为主要内容的社会保险体系，社会保障覆盖面正在不断扩大，社会保险管理的社会化程度在不断提高。
不过，无论是与国际上同等发达程度的国家相比，还是广大人民对社会保障基本服务需求相比，我国社会保障事业的发展还是相当落后的。(1)社会保障支出总量不足、资金缺口大和欠账多的问题。比如，中国财政用于抚恤和社会福利的支出虽然从1952年的2.95亿元到2004年逐年增长为563.46亿元，但是，这项支出占财政总支出的比重，除了1965年达到2.35%以外，50多年来始终徘徊在1%-2%之间，2000年、2001年和2004年分别为1.34%、1.41%和1.97%(余天心、王石生，2004；国家统计局，2005)。(2)社会保障的公平性不够，如社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利与保障的要求，特别是最需要提供社会福利的广大农村地区和一些弱势群体还难以享受到社会保障的阳光。据统计，截至2004年，中国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。同时，中国每年出现数百万失地农民，目前总量已达4000万人—5000万人(高尚全，2005)。如果不能采取有效措施解决这些弱势群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。
三、中国基本公共服务短缺的原因分析
(一)财政支出的经济建设偏好制约了有限的财政资金对基本公共服务的投入
中国正处于计划经济向市场经济转轨过程中，再加上前几年实施的积极财政，财政职能依然有浓重的建设性财政特征，经济建设费支出的比重仍然很高，历年来占国家财政支出比例最大(表2)。在财政收入既定的情况下，经济建设支出比重高了，必然就要挤占基本公共服务和其他方面的开支。
(二)公共财政制度性缺陷特别是民主财政机制的缺失导致公共品和公共服务的偏好得不到满足
公共品和公共服务供给不足固然源于中国经济还欠发达，财政特别是地方财政还很困难，但民主财政原则和财政透明度的缺失也是不可忽略的重要原因。财政的民主化是指财政事务的处理是按照民主程序进行的，财政的民主化过程，是社会成员的公共需要得到充分反映的过程，是对公民在财政事务上的意见得到政府回应，政府财政行为受到公民监督的过程(中国社会院财政与贸易经济研究所课题组，2006)。在没有财政民主化和财政透明度的情况下，财政支出这种公共决策行为就很容易演变为个别领导的“随意”安排，政府预算支出不是以纳税人的偏好来进行，而是取决于领导的个人偏好，领导的偏好未必与纳税人的偏好保持一致。比如，领导偏好的可能是“政绩最大化”，而纳税人偏好的是民生的满足和福利最大化。在缺乏对财政支出的民主约束和监督的时候，领导的偏好很有可能偏离纳税人的偏好，基本公共品和公共服务在预算支出中难以得到有效的保障。
(三)现行的政绩考核机制导致了地方政府支出对公共品和公共服务投入的必然忽略
发展是硬道理。但发展指标有“硬指标”和“软指标”之分。国内生产总值、财政税收收入这类指标，属于“硬指标”；而公共卫生与基本医疗卫生服务、基础、社会治安、城市污水处理、每万元生产总值能耗这类指标属于“软指标”。长期以来，我们大多是GDP、财税收入、招商引资这样的硬指标来考核地方政府的政绩的，这样的考核指标体系必然诱导地方政府“重投资、轻民生”(夏杰长，2004)。中国是一个投资主导经济增长的国家，只有投资上去了，GDP的和税收收入增长才能有保证。而民生问题的解决需要一个较长的周期，不能“立竿见影”，对它的投入既不能直接拉动GDP和税收的增长，也突显不了本届政府任期内(比如5年-10年)的政绩。利益决定行动。这样的政绩考核机制决定了地方政府天然地“亲近”GDP和税收收入的增长，而疏忽基本公共品和公共服务的投入。
四、在公共财政的视角下提升基本公共服务的供给水平
(一)树立公共财政理念，坚持民主财政原则，不断提高财政透明度
公共财政本质上是民主理财的财政，或者是民主化的财政(财政部“中国公共财政管理体制研究”课题组，2002)。民主财政要求依法纳税，也要求依法用税、透明用税和监督用税。过去我们对纳税人依法纳税提得较多，而对依法用税、透明用税和监督用税说得较少，总以为税收进了国库就是“国家”的事情了，由国家的代理人——各级领导去使用税收就是了。税收的使用既不民主也不透明，更缺乏监督，这样的行为与公共财政的要求是格格不入的。我们正在加快市场经济和公共财政的建设进程，公共财政要求政府在民众的决策和监督下服务于社会全体成员，以满足民众的偏好为己任。民众的偏好主要是由稀缺性决定的。对于绝大多数民众来说，基本公共品和基本服务是很稀缺的。这就要求我们按照公共财政的要求调整财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生与基本医疗服务、公共安全和公共基础设施等方面。
在中国，提出构建公共财政已经有很多年了，财政改革以公共财政为目标也是学术界和政府部门的共识。但总的来看，中国公共财政建设进展缓慢，收效不大。笔者认为，公共财政目标的实现，既要靠制度建设，还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神的精髓就是“宪政”理念，要在“宪政”理念下改革和创新公共财政制度，否则就是“头痛医头头、脚痛医脚”。有了“宪政”理念才会有法治和民主的思想，财政预算和支出结构才会反映“民意”，才会把提供基本公共品和公共服务为己任，而不是以政府官员的“绩效”为主要偏好。
(二)完善财政转移支付制度，促进公共品和公共服务供给的基本均等化
公共品和公共服务基本均等化是公共财政的基本目标之—，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。在中国，有一种特殊的中央对地方的转移支付手段，这就是税收返还。税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助，具有维护地区既得利益的特征，继续依赖税收返还这一手段不仅没有均等化作用，反而使富裕地区更富，贫困地区更穷。且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素(杨之刚，2003)。
目前，中国中央对地方的转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两类。财力性转移支付又称均等化转移支付，是促进地方政府公共服务能力均等化的主要手段。中国的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付和农村税费改革转移支付等内容。专项转移支付是按照政府支出责任划分，对承办委托事务、共同事务或从事上级政府鼓励性事务的地方政府的一种拨款。一些专项转移支付在改善公共服务状况方面有明显的促进作用，也具有均等化功能。随着中央财力的增加，中央财政逐步加大了西部地区财力性转移支付。2003年中央对地方的财力性转移支付达到1914亿元，其中对西部地区的财力性转移支付就达到918亿元，占全国的48%。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化环境保护、文物等中央财政专项补助资金安排方面，也逐步向西部地区倾斜。2003年中央对地方的专项转移支付2598亿元，其中对西部地区的专项转移支付约为1013亿元，占全国的39%(张少春，2004)。以上政策措施为西部地区经济发展以及化和城市化创造了有利的外部条件和良好的政策环境，提高了西部地区政府的公共服务能力，促进了西部地区经济和社会发展。
未来的转移支付制度改革可以从以下三个方面着手：(1)完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致。(2)调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。(3)尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区获得大致相当的基本公共服务。
(四)把提高农村基本公共服务水平放到重中之重
城乡居民获取基本均等的公共服务水平是公共财政的重要要求。提高农村基本公共服务供给水平是公共财政的要求，也是落实科学发展观和构建和谐社会的要求。要把提高农村基本公共服务水平放到重中之重，放到发展战略的高度。在国家财力有限的前提下，分阶段、分区域地逐步解决农村公共服务落后问题。排序的基本原则应该是先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。具体来讲：(1)按照建立公共财政体制的要求，加大对农村义务教育的投入力度，进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任。比如，中央、省级和县级财政各承担1／3的支出，这样既可以缓解农村教育落后的状况，还可以缓和县乡财政困难。(2)进一步改善农村医疗卫生服务，中央、省、县级财政支持建立和完善新型农村合作医疗制度，尽可能满足大多数人的基本卫生需要。在“十一五”期间，除了要进一步扩大农村合作医疗的覆盖面(比如从现在的不到20%提高到60%左右)，还要考虑提高中央和省级财政负担的比重，尽可能减少农民负担的比例，农民负担的比例可降低到20%，以增强农民参加新型合作医疗制度的积极性。(3)加强医疗救助制度建设，为最贫困的农村居民提供一定的福利性医疗保障，这是实现“人人享有卫生保健”的需要，也是摆脱因病致贫、因病返贫的需要。(4)根据辖区财政状况，确保农村最低生活保障水平，为长期进城务工农民提供基本的公共服务。(5)增加对农村道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资。(6)加快农产品质量安全体系建设和农业信息体系建设，注重农业科研项目和农业科技推广项目的推广应用，加强农民就业技能培训等，提高基本公共服务水平。
