统筹城乡公共产品供给制度创新问题探析
关键词：统筹城乡，公共产品，制度创新
在公共产品供给上，我国长期实行城市偏向型城乡非均衡供给策略，致使城乡差距进一步扩大，社会矛盾及不稳定因素突显。统筹城乡公共产品供给制度创新是指为保证统筹城乡公共产品供给制度的有效实施，对障碍统筹城乡公共产品供给的各项规章制度进行调整和废除，同时强化原有适宜城乡公共产品统筹供给的制度，进而构建有利于城乡公共产品供给一体化的全新体制、机制的活动及过程。这一方面对消除旧制度障碍因素、不断推进城乡公共产品统筹供给进程、加快创新我国城乡公共产品供给模式及建立运转顺畅的城乡统筹的公共产品供给机制具有重大意义。另一方面，也为缩小城乡差距、解决“三农”问题及构建和谐社会目标的实现提供路径选择。
一、我国统筹城乡公共产品供给制度面临的问题
由于我国水平、社会结构等因素的制约，在公共产品供给制度创新过程中仍面临诸多问题。
(一)“城乡分治”的二元社会管理制度尚存，为统筹城乡公共产品供给设置了障碍
首先，二元户籍制度的壁垒尚未彻底打破，无法消除城乡公共产品“二元供给制度”的根基。当前我国户籍制度改革的重点是取消户口分类，实现人口的自由流动。但从总体上看，仍局限在部分小城镇和中等规模城市，大城市依旧附加诸多的户籍准入条件。在户口问题上区别对待的现象非常普遍，如学历、职称的限制等。当前，二元社会管理仍有其存在的制度空间，城乡公共产品很难实现统一管理。所以，户籍制度是进一步推进城乡公共产品统筹供给的根本性制度障碍。
其次，我国当前仍然是城市偏向型的二元社会保障制度。我国目前对原有二元社会保障制度的改革大部分仅局限于城市，对尚未有切实可行的、完善的方案。如，在社会保险制度方面，城镇在原来的基础上建立了比较完备的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险体系，而农村仍以家庭保障为核心；在社会福利制度方面，城市居民在住宅、公共卫生、环保、基础等领域都优于农村；在抚恤救济制度方面，关乎农民生存权利的最低生活保障已覆盖城镇，而占人口绝大部分的农民只有极少数人享有，带有明显的救济性质。社会保障是我国有关人们基本生存权利的最重要的公共产品，如果不消除城市偏向型的二元社会保障制度，统筹城乡公共产品供给将成为空谈。
(二)城乡分立的公共财政制度，制约统筹城乡公共产品供给的制度创新
公共产品的供给在一定意义上讲，是政府履行管理社会事务的职能，而这一职能的有效实施离不开、规范的公共财政制度。我国目前的公共财政制度形成于计划经济体制时期，呈现出城乡分立、差别化、非规范化及未完善状态，严重制约统筹城乡公共产品供给。
首先，城乡差异的公共产品资金筹措制度尚未彻底改变。长期以来，国家在城乡公共产品的筹资制度上，农村实行制度内、制度外并举的筹资制度，即农民在交纳法定农业税的同时，还要以自筹资金(多数通过集资、收费和摊派)或“投劳”等制度外筹资方式解决绝大部分公共产品的供给，并且制度外筹资占有相当大比重。针对这种不对称的城乡间公共产品成本分担和收益分享制度，国家于1994年进行公共产品“制度外筹资”纳入“制度内筹资”的税费改革，但“并税除费”和“一事一议”的制度在基层政府财权事权不对称的情况下，无疑又为制度外筹资提供了契机，不是治本之策。
其次，公共转移支付制度呈现非规范性、非科学性。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、促进社会公平、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径，但我国公共转移支付制度仍停留在规范性、科学性差的阶段。主要表现在：财政转移均等化，均衡区域发展的功能低下；转移支付形式复杂、种类繁多、新旧体制并存，实现纵向和横向财政均衡的功能比较低下。纵向转移支付制度不完整，农村基层政府处于转移支付制度的受益边缘；转移支付资金的分配受人为因素影响大，不能保证转移支付资金流向农村；受援条件客观上形成了农村获得转移支付的门槛。
最后，城乡差别的税收制度。我国现行税制实行城乡不同税种，农业税制分列于税收体系中，并有一套独立的农税征管法。从具体实施到内容上的不公平性、歧视性，使税收的覆盖面被人为割裂，破坏了税收的连续性和整体性，与市场经济、公共财政和税制的要求不适应。当前，我国的税收仍是公共产品供给的主要来源，税制是否公平和完善是统筹城乡公共产品供给的关键。这种城乡差别的税收制度严重障碍城乡公共产品的供给。
(三)城市偏向型的使用分配制度给统筹城乡公共产品供给设置了政策障碍
公共产品是公共资源配置中的主要内容及国民利益分配格局的重要组成部分，均衡、公平的使用分配制度有助于缩小城乡公共产品供给上的差距。而我国当前仍是城市偏向型的使用分配制度，由建国初重优先发展的经济发展战略演化成的城市优先发展、城市居民优先享受、城市资源优先配置的经济发展战略，至今未有太大改观。表现在：在公共资源配置上国家重点或优先把财力用于城市公共产品的供给上。如，在社会保障方面，城乡社会保障总支出之比由1997年的41. 31：1扩大到2003年的54.65：1，城乡人均社会保障支出之比由1997年的91：1扩大到2003年的 93：1。在公共设施建设方面，城市在道路、自来水、邮电、通讯投资上远远高于农村。这种对农村公共产品的供给重视不足、以农补工的国民收入使用分配制度进一步拉大了城乡公共产品总量上的差距，成为统筹城乡公共产品供给的制度障碍之一。
(四)有利于统筹城乡公共产品供给制度创新的城乡一体化的市场制度尚未形成。
统筹城乡公共产品供给就是实现公共资源在城乡间合理配置的过程。当前我国存在两个相对独立的市场和城市市场及较完善的城市市场体系和市场化程度较低的农村市场体系，两大市场之间明显失衡，城乡一体化的市场制度尚未形成。
二、统筹城乡公共产品供给制度创新的对策
(一)拆除制度“隔板”，建立“城乡统筹治理”的一体化社会管理制度
首先，建立城乡一体化的户籍管理制度，尽快剥离附加在城镇户口上的二元社会福利制度，逐渐消释歧视性身份所演化成的一种社会伦理。应修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁移自由权。废止《户口登记条例》，制定和颁布《户籍法》，实行全国城乡统一的“中华人民共和国居民户口”，取消各种户口类型；恢复户籍本来的人口统计管理功能；加强社会舆论的正确导向，形成新的公民身份观，人人具有同等的生存和权，人人享有同等的“国民待遇”。其次，建立城乡一体化的社会保障制度，实现同等的国民待遇。依据现实国情及城乡间的差异，建立城乡一体化的社会保障制度仍需因地制宜、逐步推进。要树立非歧视性、城乡统筹的观念；将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济“三位一体”的保障体系中，城乡社会保障要通盘考虑；实行城乡一体化的保障制度，实行城乡不同层次、不同水平的保障内容。在社会保险制度方面，农村实行家庭养老与社会养老不同的组合模式，建立农村“个人账户制度储蓄”，并向城镇“社会统筹与个人账户相结合的部分积累”转变；在抚恤救济制度上，建立覆盖农村的最低生活保障制度，加大国家对农村财政资金投入力度，同时完善社会扶贫和社会救灾制度，坚持政府拨款为导向、社会捐赠与社区出资相结合的方式，使城乡居民都能得到基本的生活保障，等等。
(二)建立城乡一体化、规范的公共财政制度
首先，变制度外筹资制度为城乡一体化的制度内筹资制度，彰显城乡公共产品供给的成本分摊与收益分享对称原则。彻底取消农村公共产品的制度外筹资、投劳方式。
其次，完善转移支付制度。注意支付结构的合理化、规范化，同时加强相关法规的建设，真正起到均衡城乡公共产品供给的功能。如，在转移支付制度上，建立省和省以下的转移支付制度并使之化，利用法律手段，消除人为因素，保证转移支付的顺畅运转。
最后，建立城乡统一的税收制度。第一步，完善旨在“费改税、清费并税”的农村税费改革。继续深化各级政府公共产品供给上事权与财权对称等问题的探索；第二步，重构农业税收体系，创造条件逐步实现城乡税制统一。即取消专门针对农民设置的税种，统一征收流转税和所得税。考虑市场条件下工商税制相对完善的国情，可借鉴日本农业税制淡出模式，利用原有工商税制资源，特设有关农业生产经营的税目，分地区、逐步实行税制嫁接，用现代税收制度替代现行的农业税制，逐步实现城乡税制统一。
(三)改变城市偏向型的分配格局，建立统筹型公共产品使用分配和消费制度
城市偏向型的分配制度必然造成城乡公共产品供给上的差异。要实现城乡公共产品的统筹供给，必须调整当前不合理的分配格局，建立以工促农、以城带乡的长效分配机制。进一步完善投融资体制，将更多的财政资金用于农村。同时，完善政府管理社会事务的职能，加强诸如社会秩序、社会福利、社会救济、社会保障、公平分配等的社会管理职能。
(四)打破城乡市场分割状态，建立城乡一体化的市场制度
完善城乡市场制度，使城市资源向农村流动，为城乡统一大市场的形成提供物质条件。同时，纠正传统体制的弊端和消除政策的偏差，建立城乡间平等的市场制度。如，在投融资制度上，完善我国财政转移支付制度，加大财政资金在农村基础设施、科教文卫等方面的投入。同时要完善农村各项市场制度；在劳动力市场制度上，打破城乡分割状态，实现城乡一体化、全国统一开放的局面。
