经济后发中的政府、制度与经济长期增长
关键词：后发优势，制度陷阱，制度，经济系统
相对落后国家都有促进经济增长的强烈动机，这种良好愿景如何实现？后发优势理论为后发国家提供了重要的理论支持，而战后一些相对落后国家的高速也基本上提供了后发国家可以实现对先发国家赶超的部分佐证。当然，我们不能就此被后发国家已有的后发优势和经济绩效冲昏头脑，更为理性的分析和反思将有利于后发国经济长期的健康发展。事实上，不仅是作理论上的推演，还是在现实世界中已见的后发国经济发展，都难免频繁地显现政府推动的影子，这在经济起步初期更为明显。在政府力量过多地成为推动经济发展的因素后，实际上制度规则也就被悄然替代了，政府规章和行为可能由此凌驾于基础制度之上，经济系统失去了一个刚性、稳定的长期保障从而在长期可能变得不稳定。正是基于这一考虑，本文将对经济后发中的政府、制度及其对经济长期增长和系统稳定性等相关问题的展开考察，为了研究的方便和更为切合实际，在整个分析过程中我们还以经济发展中的相关问题作为理论的现实依托结合起来综合分析。
一、后发优势与经济赶超路径的选择
美国经济史学家格申克龙(A. Gerchenkron)对19世纪德国、意大利、俄国等欧洲较为落后国家的化过程进行了经验分析发现，一个工业化时期经济相对落后的国家，其工业化进程和特征在许多方面表现出与先进国家(如美国)显著的不同。这些不同可以简单地表述为六个命题：(1)一个国家的经济越落后，其工业化的起步就越缺乏连续性，而呈现出一种由制造业的高速成长所致的突然的大冲刺过程；(2)一个国家的经济越是落后，在其工业化进程中对大工厂和大企业的强调也就越明显；(3)一个国家的经济越落后，就越强调生产资料而非消费资料的生产；(4)一个国家的经济越落后，对人民消费水平的压制就越严重；(5)一个国家的经济越落后，特殊的制度因素所发挥的作用就越大，这种制度被设计来增加新生工业的资本供给，此外，还提供给它们较为集中和更为丰富的企业家指导，并且，这些因素的强制性和综合性就越明显；(6)一个国家的经济越落后，农业就越难发挥积极的作用。
在这六个命题的条件下，发展中国家则可以凭借“后发优势”(Advantages of Backwardness)获得比发达国家快得多的经济发展速度，从而实现对先发国家的追赶。所谓后发优势，指的是由后进国家地位所致的特殊益处，这一益处先进国家没有，后进国家也不能通过自身的努力创造出来，而完全是与其经济的相对落后性共生的，是来自于落后本身的优势。也就是说，后发优势是一种由于后发国家相对于先发国家的落后产生的一种落差优势，并且相对落后程度越高，其后的增长速度就越快。从化的角度考察，后发优势主要有五点：一是后发国对现代化的认识要比先发国在自己开始现代化时对现代化认识丰富得多；二是后发国可以大量采用和借鉴先发国成熟的计划、技术、设备以及与其相适应的组织结构；三是后发国可以跳跃先发国的——些必经发展阶段，特别是在技术方面；四是由于先发国家的发展水平已达到较高程度，这可使后发国对自己现代化前景有一定的预测；五是先发国可以在资本和技术上对后发国提供帮助。
后发优势之所以会存在于后发国家，是因为：第一，相对落后会造成紧张状态：相对落后激起国民要求工业化的强烈愿望，以致形成一种社会压力。这种紧张激发制度创新，并促进本地适当的替代物填补先决条件的缺乏。第二，替代性的广泛性存在：这一替代性是指工业化过程中不存在必须具备的一系列标准条件或者是必须克服的一系列标准化障碍，在吸收先进国家的成功经验和失败教训的基础上，后进国家在形成和设计工业化模式时具有可选择性和创造性。替代性的意义不仅在于资源条件上的可选择性和时间上的节约，更重要的是使后进国家能够也必须根据自身的实际，选择有别于先进国家的不同发展道路。第三，引进先进国家的技术、设备和资金。后进国家引进先进国家的技术和设备以节省科研费用和时间，快速培养人才，在一个较高的起点上推进工业化，同时资金的引进也可解决后进国家工业化中资本严重不足的问题。在世界银行1991年的世界发展报告中，验证了这种通过发挥后发优势实现经济发展的“后来者居上”突破过程是可行的，报告指出：“现代化趋势是后来居上。英国从1780年起，用了58年时间使人均产出增长一倍。美国从1839年起，只用了47年时间；日本从19世纪80年代起才进入这一增长过程，把人均产出增长一倍的时间缩短为34年。对于第二次世界大战后才进入现代化的晚近国家，人均产出增长一倍的时间又进一步缩短了：例如，土耳其用了20年(1957--1977)；巴西用了1S年(1961—1979)；韩国用了11年(1966--1977)；中国用了10年(1978—1988)”。
可见，后发优势战略是可能和可行的；正是由于后发优势的存在，使得后发国家可以绕开比较优势的分工原则，避免简单地参与到同发达国家之间的垂直型分工中去，能够从“强者恒强，弱者愈弱”的恶性循环格局中解脱出来：显然，后发国家发挥后发优势的核心思想在于，超越环境和经济所积淀的种种在经济发展方面的比较优势——实际上是一种相对于发达国家的发展劣势，通过对后发条件下存在的发展优势的发现与确定，寻得一种不同于先发国家的发展思路，偱走一种最快、最优跨越式经济发展路径。
二、政府推动与经济后发优势的实现
经济的发达程度通常是与制度的现代化程度成正比的，经济发达国家一般拥有一套健全的制度系统，各经济主体的行为都有章可循，从而保证经济运行具有较好的系统稳定性；经济落后国家的制度体系往往残缺不全，各经济主体无法在一个统一的制度规则下有序地作为，一些原本应该由基础制度统一的规则却被一些集团(如当局)的政令代替，从而经济运行容易产生系统性的波动。因此，后发国家要实现经济的起步和快速发展，就必须考虑如何变革落后的旧制度和建立现代化的新制度，以缓解经济发展过程中的制度约束。只是由于现实的困难，试图在短时间内建立起一套完善的制度系统显然是不现实的，即便可以，也往往是通过激烈的社会变革乃至革命来完成的。显然，通过这种剧变换取一种新制度的代价是高昂的，从而难以令公民、企业和政府所接受。作为建立新制度理所当然的承担者，政府就会在维护社会稳定、民心统一和政局稳定的前提下，通过对制度的渐进式改变以逐渐修正制度偏差。或者说，政府倾向于以行政措施来代替基础制度的功能，这既是对经济落后条件下制度缺位的一种补充，也是为了发挥行政手段能够在短期内迅速集中生产要素的优点，从而在制度系统不完整的条件下快速形成较高的经济增长能力。
中国作为世界上最大的发展中国家，在经历了二十几年的计划经济时期之后，国民经济近乎接近崩溃的边沿，整个国家的体制、经济体制、文化体制等制度系统几近瘫痪，社会主义该向何处去？教科书上理想的计划经济设想已经被证明是错误的，世界经济发展史上也没有关于社会主义经济发展的成功经验可供借鉴，中国的改革从此只好走上了一条“摸着石头过河”的特色道路，务实而勇敢地采取了“不管白猫黑猫，能抓耗子就是好猫”的发展战略。当然，这种特色道路的探索也是在一种基础制度不完善的前提下进行的，并且政府逐渐在整个经济改革过程中扮演了重要角色。
需要注意的是，中国的经济改革起初是一种“自下而上”的自发行为。从开始揭开了中国经济体制改革的序幕，农村成为改革的策源地，农业成为改革的突破口，农民成为改革的领头羊。农业生产中赋结构和改善经济基础条件，尽量在短期内取得明显的经济绩效；而对先发国家的制度模仿则远远滞后于技术模仿的深度和广度，或者即使进行模仿也是建立在一些基本原则或制度下的模仿——譬如不可以危及自身的统治地位。也就是说，整个模仿的前提是对威权制度的维护，政府的行为没能被刚性地约束在一个基础制度框架之下，从而长期的经济发展难以被置于一个完全竞争的环境下，也为长期的经济发展埋下了制度的隐患，或曰“制度陷阱”。
三、“制度陷阱”：长期增长面临的约束经过上述分析，我们已经提出了一个基本观点，即后发国家由于制度缺位，包括制度供给不足、制度系统不完整、制度规则有缺陷等，特别是没有一个有效地促使任何经济主体都必须遵守的基础制度，在经济初期往往由政府代为行使了制度的职能，这能够在很短的时间内迅速集聚各种所需生产要素并形成产出，至少在短期内这表现为一种有效的增长方式。要注意的是，由于政府行为对制度规则的替代，实际上导致政府权力凌驾于一切规则之上，政府甚至可能自己设立规则同时又执行或者破坏这一规则，这使得市场主体对经济运行规则的长期稳定性预期趋于悲观，为宏观经济的长期增长埋下了系统性不稳定的隐患。
首先，政府对制度的替代，虽然容易产生短期绩效，但是经济增长的长期利益却失去了稳定的保障。
在经济学理论中，政府、和居民是经济运行中的三大主体，企业和居民是理性的，其行为和动机都是为了实现自身利益的最大化；政府也是理性的，但是它代表的是社会公众的利益，追求的是社会福利的最大化，其动机和行为因而充满了全局性的特征。正是在这一假定条件下，一般认为政府具有无限获取信息的能力，从而成为经济增长有效、利益分配公平和长期利益有保障的唯一适当行为主体，也由此使得政府替代制度变成一种合情、合理乃至合法的选择，制度供给稀缺的后发国家也就普遍地具有政府推动经济发展的行为。
当然，这种理想化的经济学假设是超乎现实的。事实上，政府是由官员组成的，而官员首先是理性的人，政府行为也绝不可能漠视官员的个人利益和政府的集团利益，建立一个绝对崇尚社会利益之上的政府组织是不现实的：加入这一因素之后，对于拥有特殊地位和复杂构成的政府组织，其行为必然要同时融合以下三个因素：一是作为公众利益或社会福利的法定代表，政府需要努力促进国民经济增长、社会福利的增进和人民生活的改善；二是作为一个组织，虽然不同于理性的企业组织和居民主体，但是依然具有维护自身既得利益和促进自身利益增进的内在冲动；三是官员作为政府权利的实际行使人，其理性的天然属性决定了政府行为不能不掺合着保护官员私人利益的目的，从而使得政府代表社会利益的功能被不同程度地弱化。因此，政府在履行经济管理职能的时候，其动机不再是单纯的促进经济增长和社会福利改善，而是同时融合了社会福利、政府利益和官员私利的“三位一体”目标。
由于存在一个多元的、目标取向，要同时兼顾企业、居民、政府和官员等多方利益，政府行为自然不再是为了公正、理性地追求国民经济的长期增长，倒是对于如何推动短期的经济增长具有更为强烈的冲动。这种冲动包括两个方面，一是政府不愿意自身行为受到过多束缚，也不再具有推动建立能够有效约束包括政府在内的各方主体行为的完整制度系统，而是特别倾向于保护政府自我行为的自由，以尽可能保证政府具有在短期内迅速调动经济要素和推动经济增长的能力；另一方面，在缺乏制度对政府行为进行有效的刚性约束的条件下，由理性官员组成的多元目标取向的政府，具有推动经济短期高速增长的冲动，而对于长期的经济走向则缺少关心，或者说，在制度缺位和政府替代的条件下，政府行为也难免具有“道德风险”。
其次，资本具有寻求安全保护的强烈动机，在后发国家制度供给短缺的条件下，这种动机导致的行为变成产生制度陷阱的一大因素。
资本的原始动机是趋利的，它们需要有刚性的制度对其合法性和安全性提供保护，对它们的经济行为和产出绩效能够提供长期的有效支持。毫无疑问，这种最有效的支持方式应该是健全、刚性的制度系统，把经济系统中的各方主体都纳入一个统一的制度框架下，特别是消除资本对由于系统性不稳定的疑虑。但是，后发国家制度的供给原本就是极度短缺和不完整的，事实上很难有一个能够真正有效地约束各方主体行为的刚性制度。所以，资本必须“投靠”已经替代制度的政府以寻求保护，在制度缺失的环境中寻求安全。
为了寻求政府的支持与保护，资本可能通过一些非正规的渠道接触政府官员，导致寻租行为的出现。在政府制定规则的条件下，经济人的趋利动机使得经济利益与政府利益(主要是官员利益)挂钩起来——资本通过寻求政府支持和保护，保证原始资本的安全和利润增长的顺畅渠道；官员通过对超脱制度的政府权利的运作，顺其自然地通过种种寻租行为获得大量私人利益。更为严重的是，在一个后发大国中，不同的区域之间有着不同的集团利益，地方政府之间的利益难以协调。这为地方资本寻求保护提供了很好的突破口，地方政府保护主义与地方经济垄断主义共生共存，地方政府利益与资本的长期利益捆绑在了一起，甚至在一些行业、一些地区形成足以在某种程度上对抗宪政转轨或中央政权的经济力量，整个国民经济的协调发展和长期演进显然面临威胁。
四、制度缺失与制度软化条件下经济系统不稳定的再分析
缺少相应制度供应的经济是不稳定的，而政府对制度的替代也不过是一种短期可能有效的行为，这种替代行为由于缺乏约束而无章可循。或者我们做一种更加极端的假设，即政府完全替代了基础制度的行为，政府决策与执行等同于制度规则的确立与实施。那么，政府就成为了最高制度而不再有过多约束(除了来自民众的压力等)，所以这种替代制度是软化的，在官员理性的作用下追求短期利益，在长期表现出不稳定的特征，整个国民经济运行自然也就呈现出系统性的不稳定。
一是脱离基础制度的政府行为，难以公平地、长期地代表社会公众的利益。作为一个后发的国家，有着特殊的背景和基本国情，任何的改革都不可以挑战公有制的地位，也难以撼动政府在保护公有制目标下的种种特殊地位——包括政府拥有下属的国有企业、集体企业、合资企业等必须在经济中占据一定份额或具有某种重要性，政府的行为由此和经济行为交织在了一起，政府的行为自然也不再是纯粹地代表社会利益的意志了。更为严重的是，我们的国家体制虽然在政治逻辑上体现为人民当家作主，但是人民在这种体制下获得的民主自由是通过从最基层开始一级一级地向中央传递来实现的，而信息在传递过程中往往会失真乃至变形；同样，中央政府的决策也在一级一级往基层传递的过程中通过“不断结合当地实际”被一步一步地扭曲，政府采取调控措施的结果也很容易背离了初衷。政府的行为基本上可以自主地作出，而毋须受诸如宪政的制约，因而政府的运行机制基本上是不规范的，这加剧了经济运行系统的不稳定性和经济主体对未来预期的不确定性。特别是，当政府在充当政策和制度的制订者的同时，又常常同时参与了制度下面的种种经济行为，包括国有企业的设立及其管理、在区域经济发展中对一些地区过多的财政倾斜等——裁判与球员同在球场上竞争，显然不是公平的。而这种行为实际上是一种国家机会主义，并且在没有宪政基础的条件下被制度化了，在这种制度下，国营企业效率越高，越不利长期经济发展。
二是没有基础制度保障的技术进步，无法保证一个能够长期持续的技术演进路径：经济发展的内涵包括了相辅相成的技术进步和制度进步两个方面，任何一方的缺失都是经济增长这一“木桶”的短边。一套制度即使再先进，如果没有相应的技术进步支撑，也不过是空中楼阁而无法取信于民，教科书中完美的高度集中的计划经济制度的实践失败就经典案例；同样，如果失去了一套完整、刚性的制度系统的保障，技术进步就常常与不稳定的政府政策联系在一起，技术进步主体的行为也主要看重短期利益的增进，而对这一不稳定系统中的长期获利信心不足。譬如，外资企业进入中国的重要目的就是要将其技术优势与我国的劳动力优势相结合，从而促进了我国劳动密集型产业获得飞跃式发展，但是技术水平却没能获得相应的突破。在缺乏基础制度的情况下，当技术模仿的潜力已经耗尽，或者劳动分工的变得日益复杂的时候，这种策略的长期代价将超过它的短期利益，因为这种体制没有自我制度创新能力及相关的制度基础设施“。因为在一个缺乏稳定、刚性的基础制度框架的条件下，自主创新的精神难以得到充分鼓励，自主创新的利益无法得到有效保障，长期的技术进步路径终将被弯曲乃至割断，经济在——段时间实现高速增长之后也就可能面临危机。
三是在缺乏基础制度保障的市场经济中，不仅市场本身的功能被弱化，政府失灵也由此产生。公平、竞争和效率是市场经济最关键的三个要素，它们必须通过一个有效的基础制度加以保护，把一切涉及竞争的经济行为都纳入同一规则之下。在一个没有基础制度保障的经济条件下，政府的各种政策、规章代替了原本应该由基础制度履行的职能，而政府的管理来自于政府对市场的判断，这种判断是试验式的因而充满了不确定性。在一个没有基础制度保障的市场中，经济主体的行为自然也就充满了对未来的不确定性预期(这种预期难免悲观)，从而其行为也充满了短期目的而不利于宏观经济的长期发展。对于在这种不确定规则中成长起来的企业来说，自然也难以摆脱与政府之间千丝万缕的联系，并且其可能的各种垄断能力和垄断利益也不同程度地得到来自兼具经济人与政治人特征的政府之保护，信息也绝不再是对称的了，经济主体之间的竞争也不再公平，有着政府背景或政府资源的企业成为经济运行中的主导力量。随着这些企业集团的壮大，其对经济的影响也不再需要通过对政府权力的依靠来实现了，而是逐渐成为经济运行中不可或缺的角色，甚至在一定程度上可以抗衡政府政策；政府政策的出台也从此不再是从经济全局出发，这些大集团的利益和要求在很大程度上影响了政策走向。正是在这个意义上，让我们同时看见了由于基础制度不完全导致了市场和政府的双重失灵，市场难以保证公平、竞争和效率，政府也不再是主持公正的“裁判员”；市场中存在了垄断、寡头的因素，政府对市场的调控承受了巨大的集团利益压力而难以有效进行。
五、结论
后发国相对于先发国具有后发优势，这为实现对先发国的赶超提供了可能的基础和条件。由于后发国普遍地存在制度供给短缺的特征，在经济起飞的过程中往往由政府的行为代替了制度的规则，这使得后发国得以快速聚集发展要素和促进经济高速发展。但是，在基本制度缺位的条件下，政府对基本制度的这种替代难以维持经济的长期增长利益，制度的缺位与软化实际上导致了经济长期的系统性不稳定。所以，从长期利益的角度去审视后发国家经济发展问题，就要求我们不仅要考虑如何启动经济和短期内的经济发展绩效问题，更是要注重努力建构一种更为完善和具有刚性的制度系统，以保证整个经济在长期实现稳健发展。特别是，即使政府也不允许背离这一刚性的制度系统，包括基础制度之下的更多、法规等的制定、执行和监督实行彻底分离，保证制度的严肃性和稳定性。通过刚性制度系统的构建，形成对政府、企业和居民三方主体的有效约束，让市场主体对未来制度预期更加有信心，形成对长期经济利益增长的稳定促进。
