财税政策与区域经济发展的国际比较
在某种程度上讲，区域经济差别扩大是一个“市场失败”的领域，因为市场机制不可能自动地缩小区域经济差别。因此，在实现区域经济发展由不平衡向相对平衡转变的过程中，发达国家政府实施的以财税政策为主的区域经济政策发挥了很大的作用。
一、美国的财税政策与区域经济发展
美国曾经是一个地区经济发展很不平衡的国家。从18世纪美国建国一直到20世纪30年代，美国的制造绝大部分集中在环大西洋西岸的东北部地区，而南部则是一个落后的传统农业区。因此，先进的北部工业区统治落后的南部农业区是当时美国经济发展的一个重要特征。对于这种地区经济发展的严重不平衡，无论是经济学家还是政府官员都认为市场力量可以解决。然而，1929—1933年的世界经济大危机打破了这种梦想。在经济危机的影响下，美国经济从20年代的繁荣下降。在南部一些经济落后地区，这种情况更为严重。它们不仅面临着严重的贫困问题，而且失业率也远高于全国平均水平。为了摆脱经济危机，美国在富兰克林·罗斯福总统执政后，从1933年开始推行“新政”。作为“新政”的一个有机组成部分，美国联邦政府加强了对地区经济的干预。一方面，通过扩大政府间转移支付来增强州和地方政府提供社会公共服务的能力，并缩小地区之间行政能力与公共服务能力的差异。从1927年到1934年，美国联邦政府间转移支付占联邦政府支出的比重由3.6%迅速提高到19.7%；另一方面，通过区域规划、财政援助和水利建设等多方面措施，促进南部落后地区特别是田纳西流域的经济发展。虽然田纳西流域的综合治理与开发，后来取得了较大的成就，但整个30年代美国联邦政府对落后地区的经济援助仍是很有限的。
第二次世界大战期间，尽管美国联邦财政的集中程度进一步提高，但由于军费开支的急剧增加，联邦政府间转移支付大幅度减少，其占联邦政府财政支出的比重到1946年仅为1.4%。在战后较长一段时期内，美国联邦政府因忙于扩军备战和国内经济的恢复，其对落后地区的经济援助也基本上处于停滞状态，这种状况直到50年代末才有所改变。50年代末至60年代初，在不到五年的时间内，美国边疆地区遭到两次严重的经济危机的袭击，再加上农业危机的迅速恶化，因而使得落后地区的境况尤为惨淡，其中不少地区的失业率超出全国平均水平的一半甚至一倍。危机严重地损害着落后地区的经济发展，美国政府于1961年颁布了<地区再开发法)，并依法成立了地区再开发管理局。1965年，为实施约翰总统的“伟大社划”，美国政府又颁布了<公共工程和经济开发法)、(阿巴拉契亚区域开发法)等一系列法规，成立了经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际区域开发委员会。同时，联邦对州和地方的转移支付也急剧增加，其占联邦政府财政支出的比重迅速上升。可以认为，在60年代，美国联邦政府对地区经济的干预达到了前所未有的程度。
由于区域经济格局的变化和区域经济政策的变化，自70年代以来，美国联邦政府对地区经济的干预逐步削弱。
总体来说，为促进贫困地区的发展，美国制定与实施了有效的区域开发战略。这包括二方面，一方面是“综合战略”。首先，联邦政府通过广泛的财政政策等综合措施，使贫困地区的经济保持比较高的增长率。从相对发达的东北部和中北部征集大量的税收，通过财政支出将相当一部分资金用于“阳光地带”的发展，仅1975年就有308.49亿美元。其次，联邦政府通过失业津贴、医疗保健方案、公共援助等长期和短期援助，减缓这些地区的财政支出压力。再次，提供减免税费。美国的州有权对到贫困地区(区、开发区)投资的企业，视其创造就业机会和招收失业或招收没有技术的工人数量决定减免州的公司所得税和个所得税，达到一定程度的可全部或部分退还州的销售税和公司所得税。贫困地区企业区、工业区的企业可享受电费优惠价格，或由州政府专项基金代付(免收)电费。另一方面是“根治战略”。联邦政府通过地区开发计划、职业训练和扶持，促进落后地区的发展。首先，制定区域开发计划。根据1968年的(地区再开发法)，将全国贫困地区划分为若干个再开发区，进行分区治理。法案规定，每个专区至少包括两个以上的再开发区。同时，还必须包括一个“增长中心”，即一个发展水平较高并具有发展潜力，支持并能带动整个专区经济发展的地区，从而使“增长中心”与落后地区可以取长补短，相互促进。其次，以培育后进地区自我发展能力为核心，把国家干预与开发本地区的生产潜力相结合。60年代，联邦政府拨给人口不到全国1/3的西南部的教育经费占全部经费的45%左右，加强该地区的劳动者职业训练和大力扶持教育事业。各级政府援助的资金首先投向教育、培训事业，特别是对失业人口予以培训，提高其文化技术水平，增强失业人口重新就业的能力。同时，州政府还建立贫困地区开发基金(主要用于基础设施建设)，给贫困地区的企业区、开发区一定的资助，为企业无偿培训工人，提高其技术素质。
二、欧盟的财税政策与区域经济发展
欧洲联盟区域发展不平衡包括两个方面：一是欧盟各国内区域发展的不平衡，二是欧盟各国之间发展的不平衡。
为改变这种状况，欧盟各国政府积极运用财政政策，通过政策的有限拨款、赠款、补贴、政策优惠、基础设施投入等措施，刺激、鼓励和带动国内资本甚至国际资本，流向后进地区。财政对后进地区的支持，可归纳为资金援助、技术援助和政策优惠三个方面。资金援助主要包括政策提供用款、补贴等转移支付及无息或低息贷款；技术援助的主要内容是基础设施建设、人力资源培训投入、信息投入等；政策优惠则典型地由税收优惠体现。从欧盟各国的实践看，向后进地区提供财政支持的措施或方式有如下几类：
1.积极推进后进地区的基础设施建设。这项措施就是政府直接拨款在后进地区兴建基础设施，改善运输条件，提高教育水平，进行技术培训等。法国自实施第三计划(1958—1961年)以来，政府对后进的西部、西南和中央高原等广大地区进行了本量投资，完成了一系列发展公路、铁路运输、内河航运和通讯计划，基本实现了巴黎与外省、省城之间、城市与村镇之间的公路畅通往来；一些重要铁路干线深入到边远山区，实现了北海至地中海的内河通航；农村通讯网络仅第四计划期间就增加了40%。这些基础设施的建设，对于上述地区的经济发展，以及北阿尔卑斯山区和冬季运动业的开发发挥了巨大作用。
2.对投入后进地区的资本提供投资补贴。这一措施旨在鼓励、刺激工业资本投向特定的后进地区。1966年英国“工业发展法”规定：在南威尔士、西南部等被划归为援助区的地区投资，可以得到相当于工厂设备投资额40%的政府赠款。该法1968年调整后规定：对资本设备投资的赠款比例，在特别发展区为44%的政府赠款。该法1968年调整后规定：对资本设备投资的赠款比例，在特别发展区为44%，发展区为40%，中间克为20%。荷兰、丹麦等国则规定，在后进地区投资的公司，可以得到相当于资本开支25%的政府赠款支持。西班牙对投资的补贴，不仅限于特定后进地区，而且限于后进地区鼓励发展的产业。如在西部后进地区新建或扩建畜产品加工业、运输业和商业，才可以享受10%的投资补贴。
3.实行税收优惠。几乎所有的欧盟国家，都把这项政策作为刺激私人企业向后进地区投资的手段。其主要内容有：对投资实行免税，在一定时期内对收入免征或减征所得税，实行加速折旧或自由折旧，等等。比利时政策规定：后进地区享受加速折旧的企业，可以在固定的连续3年内，把直线式折旧率加快一倍；那些业已享受到利息补贴或资本赠与的公司，也有资格得到加速折旧许可。联邦德国在后进地区适用与项目相联系特别折旧，最初的折旧率，机器设备可以达到50%，建筑物可以达到30%。
4.对后进地区提供就业补贴。为了稳定后进地区的人口，增加该地区的人口，增加该地区的就业，欧盟各国政府均对后进地区的就业人员提供就业补贴或社会保险补贴。1967年英国政府规定：在划定的发展区内，对每一个就业人员提供1.5万英磅的补贴，这项开支通常占到政府区域经济发展支持开支的五分之二。1984年11月修改区域政策后，在后进地区每创造一个新就业岗位可得到3000英磅的就业补贴。
5.利用国有资本带动社会投资。这项措施就是利用国有资本，采取直接投资或与地方财政资金及其他资本合股在后进地区举办国有企业或国有控股企业，以带动、吸引其他资本的进入。法国、西班牙、英国等利用在后进地区建立国有企业，带动落后地区的经济发展。
6.扶持中小企业发展。中小企业在后进地区的开发中，显示出较强的生命力。它们不仅在生产上具有较大的灵活性，而且在吸收劳动力方面也具有较大的伸缩性，因而成为欧盟各国财政支持后进地区发展经济的重要措施。80年代初，意大利政府拨款182万亿里拉用于南方地区发展中小企业，并成立南方租赁公司，专门为该地区中小企业优惠出租先进技术设备和生产流水线。1983年12月，意大利政府决定：酌情向雇员不足300人、技术资本在114.9亿里拉以下的中小企业以优惠价出售或出租一批数控自动设备和电脑控制装置，南方每个受惠企业可享受6亿里拉以下的补贴。
7.促进后进地区农业经济的发展。为推进60年代的农村“结构改革”和70年代中期开始的农场化“开发计划”，法国在西部、西南和中央高原等重点发展地区，实行了一系列财政刺激政策和扶助政策，包括建立资金和补贴制度、低息贷款和税收优惠等，取得了积极效果。
8.规定对后进地区的强制性政策采购比例。这是为了支持后进地区的经济发展，政府采购总额中规定一定的比例必须在后进地区购买。如意大利政府规定，政府采购总额中有30%必须在南方地区购买。
三、德国的财税政策与区域经济发展
德国在统一后，原东德地区在10年间取得了巨大的成就，生产得到了明显改善，基础设施得以改造更新，居民的住房和生活水平也大幅度提高。其中最为典型的变化是东部地区在10年内创造了50多万个中小企业和自由职业，自1991年以来德国东部的人均GDP几乎翻了一倍，与西部的差距正在缩小。1991年德国东部的人均生产率是西部的30%，目前已达到西部的60%；1991年东部人均工资水平只相当于西部的47%，目前已达到74%。但是在取得成绩的同时，也存在一些问题。目前东西部地区结构差别仍很明显：德国东部的工业生产以及相关的研究活动相对西部来说仍很薄弱，工业结构的升级十分缓慢；尽管东部已对工业设备进行了大规模更新改造，但制造业的生产率只占西部的2/3。两德统一后的头5年：东部的GNP增长率比西部高得多。而近5年却有所下降，目前低于西部的增长率，这意味着东西部经济的趋同是一个更漫长的过程。
总体来说，德国促进东部地区经济和社会发展的战略和政策工具方面，采取的区域经济协调发展措施包括：(1)由大量的原西德公务员在东部州政府或地方政府担任顾问，或转任东部政府公务员。(2)建立联邦财政均衡体系。在过渡阶段(1990—1994年)主要通过德国统一基金实施对东部新州和地方政府的转移支付。1995年以后，则主要通过东西部各州之间的横向财政平衡实施转移支付、实行税收的横向分配和流转税均衡。(3)实行联邦政府追加拨款。通过联邦政府的预算补充拨款，每年向东部各州提供的追加拨款，以及过渡期追加拨款等，满足东部各州的支出需要；1995—2004年，联邦政府每年向东部各州提供特殊追加拨款140亿马克，以补充东部地方政府的财务，缩小东西差距，这项拨款将东部州政府的财力提高到各州平均水平的120%。(4)除了财政均衡体系外，自1995年以来，联邦政府还向东部各州提供特殊投资拨款以增强它们的经济实力，每年拨款600亿马克，持续10年。东部各州还受益于其他各种形式的联邦政府援助和欧盟的援助，这些援助或者向州政府拨款，或者直接支付给企业或个人，以促进落后地区的经济和社会发展。(5)为了实现东部国有企业向市场经济的过渡，在联邦财政部下建立一个特殊机会，负责将大型国有企业转为中小企业，实行重组或私有化，以吸引原西德的人才和资金到东部建设市场经济。(6)联邦政府在其职责范围内将主要资金投向东部公共设施的建设。
四、财税政策支持区域的国际经验
区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题，也是政府宏观调控的一个重要目标。无论哪个国家，在缩小地区发展差距、实现区域经济协调发展过程中都十分重视财税及手段的运用。美、德等政府经过几十年的艰苦奋斗，在这方面积累了丰富的经验。
1.财税政策应以区域经济发展规划为指导。从各国的实践来看，由政府向后进地区提供发展支持的财税政策，并不是心血来潮或随心所欲的冲动、行政偏好，而是以贯彻落实国家区域经济发展规划为指针的理性选择和自觉行动。西欧各国历来十分重视区域规划，一些国家如德国，甚至把区域规划的主要内容纳入框架。总体来看，区域经济发展规划越来越成为各国政府干预和调节经济发展的一个重要内容。规划的重点是后进地区的经济发展，开发的主要目标是缓和区域经济发展的不平衡。而且，各国的区域规划日愈细致，规划的发展呈微观化趋势。各国区域开发的财税政策，都是在区域经济发展规划的宏观指导下运用和实施的。有的国家直接把具体的财税政策列入区域规划。同时，欧盟各国在日愈精细的区域经济发展规划指导下，财政支持的主要目标是十分清晰、具体的，受援区域明确，选择标准定量化。这就有利于提高财税政策的针对性和实效性，既能突出政策差异、便于实际操作，又便于对政策效果的评价、考核和比较，还有利于控制财政支出的数量和规模。
2.运用规范的转移支付制度来实施区域经济政策，平衡各地区的公共服务水平。规范的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段。例如，美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。1992年，美国三级财政收入分别占全国财政收入的57%、25.9%和17.1%。由于财政收入大部分集中在联邦，而许多公共服务项目如、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担，因此联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用，把财政支出的20%用于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展。
3.避免财政资金的分散使用。在运用财政政策开发后进地区的实践中，各国政府都避免财政资金的分散使用，从改变“天女散花”式的财政补贴办法，缩小补贴范围，加强对单个项目的援助力度，集中使用财政资金，提高资金运用效率，重点扶持和激励后进地区内部的积极因素，发展优势。在财政支持中，各国还注意仔细策划，精心设计，量力而行，以避免政府陷入财政负担过重、资金筹措困难的尴尬境地。
4.各国在促进区域经济协调发展时，都对落后地区采取税收优惠政策。在地区均衡发展政策中，税收政策有着重要意义。赫希曼教授指出，为了抵消“回波效应”，“一个关心其落后地区发展的国家，应当提供某些主权等效物(equivolenm of sovereignty)，如一个区域性的赋税体系和保护某些活动的权力。”象赫希曼教授一样，其他一些学者也认为对不发达地区实行特殊的税收政策和体制安排是必须的，包括：(1)赋予这些地区的地方政府以较大地方税收，管理权限；(2)对在这些地区进行投资的项目，给予更多的税收优惠；(3)兴办享有税收优惠的资源开发区和来料加工区等；(4)在税收分享方面，中央政府给予地方政府更多的照顾。
就各国实践来看，50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和化进程，特制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策以鼓励家向南方投资。美国政府为了鼓励资本向欠发达地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权，州政府也运用减免税政策，如康涅狄州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年，再投资继续享受税收优惠。法国则在洛林、诺尔—加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资设厂创造就业机会者，3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税、各种社会杂税和分摊。1967年，巴西为鼓励社会各方投资开发落后地区，曾在北部亚马逊地区的玛辎斯建立起自由贸易区，在特区内设厂的私人企业10年内免交所得税，扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。
5.对落后地区实行企业补贴制度。从一些发达国家的经验来看，中央政府对落后地区企业的援助大多采取补贴的形式，包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产公共产品等。例如，意大利在1956—1965年期间，为促进南方地区的工业化，规定对南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25%，购置机器设备补贴10%，并且为新建企业提供70%以上的优惠贷款。此外，意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设施，改善条件，创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便。英国政府自1984年起对受援地区内的公司，每创造一个就业机会补贴3000英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40%的投资补助。
6.重视对落后地区的教育投资，为其发展提供人力资源。几乎所有的国家都意识到，缺乏高素质的人才是欠发达地区经济社会发展落后的深层次原因，因此，开发落后地区的人力资源是解决地区经济发展不平衡的关键问题。在60年代，美国南部地区经济社会发展水平要比北部地区落后得多。联邦政府为了振兴南部经济，满足这些落后地区对人才的需求，大力加强这里的教育事业。加强教育的首要问题是要增加教育投资，在60年代人口不到30%的落后地区所得到的联邦教育支出竟占联邦支出的45%。无疑，联邦政府的教育投资倾斜政策是美国欠发达地区缩小与发达地区差距的最重要因素之一。
五、借鉴与启示
从上述各国在运用财税政策促进区域经济协调发展政策的具体措施分析中，可以得出一些对我国开发西部有益的启示：
1.制定符合中西部地区实际的经济发展战略。中西部地区经济发展战略应与东南沿海地区的发展战略有别。沿海发展战略的侧重点在于创建新的体制、机制，在改革、开放中求发展，中央政府的支持主要体现在放宽政策上；中西部发展战略的侧重点在于资源开发，在开发中求发展，中央政府的支持应主要体现在项目安排、资金投入等方面。中西部地区改革与改革的条件及取向，与沿海地区有着明显差别：一是中西部地区承担着重大的社会责任，必须搞好民族团结和稳定边疆的社会秩序，不能像沿海地区那样“勇闯红灯”；二是改革的经济基础与沿海地区不同，也即起点较低，改革的能力比较小；三是改革的突破口不同，沿海地区市场要素较为完备，先从机制较为灵活的非国有经济部门开始，最后才对国有经济进行改造，而中西部地区的改革要从包袱重、社会问题多的国有经济部门入手；四是从重点产业的选择看，东部沿海地区是以加工工业为主，中西部地区应给予第一产业足够重视。此外，在目前市场经济体制逐步完善、政策逐渐统一的大趋势下，再想通过实行比沿海地区更优惠的政策来加快中西部地区的发展已不可能，中西部地区发展战略及其具体政策都应符合市场经济的要求。
2.中西部发展要以基础设施建设和人力资源开发为契机。对落后地区的基础设施进行投资，是促进区域发展最有效的工具，好的基础设施能够吸引私人投资。中西部交通运输业相对落后，地理环境条件相对闭塞，这已成为制约西部地区经济发展的重要因素。因此，中央要加大对西部交通建设的投资。同时，通过发行债券、进行股份经营等多种形式引导民间资本及国外资本投向中西部的交通等基础设施建设，增加西部地区的路网密度，改善西部与东部的交通状况，打通沿海地区对外联系的通道，活跃西部商品流通市场，改善西部投资环境，促进西部产业发展。此外，有必要适当增加西部地区的教育投入，选择重点扶持西部基础较好的高等院校，并积极引进外资，通过外资企业与东西部企业联合的方式直接引进技术人才和管理人才。同时，建立企业内职工培训制度，提高现有职工的素质。基于这些考虑，政府对西部更多的财政资金支持。
3.创造和实施创新机遇。美国经验表明，解决地区发展不平衡问题的核心，是培育和增强后进地区自身的创造能力和持续发展能力，重点是创造就业机会，使后进地区人民靠自己的劳动和智慧，增加收入，摆脱贫困。即“援之以鱼、不如授之以渔”，否则再多的支持也难以奏效。加快中西部发展，中央政府和东部沿海地区的支持也是不可缺少的，同时中西部地区自身的努力是最根本的、最重要的。中央政府除了要充分发挥政府的宏观调控职能，保持国民经济的稳定发展和协调区域经济的均衡发展外，还应对中西部地区的大型基础设施建设、资源开发进行投资；东部地区以技术、人才等方面的帮助为主，通过支持中西部实现共同发展；内陆地区自身的着眼点应主要放在经济、乡镇企业等投资少、见效快等项目的开发建设上，从根本上促进中西部地区的发展。
4.在后进地区培植新的经济增长点。只有加快后进地区的发展，才能逐步缩小地区差异。在目前的情况下，后进地区实行全面推进式的开发，显然是力所不能及的，应借鉴美国“据点开发方式”和培育“增长极”的做法，在附近地区培植新的经济增长点。在具体做法上，应结合西部资源富集地区的能源、资源开发，根据国家的生产力发展总体目标设立一批国家重点开发区，由国家统一制定优惠政策措施，对企业投资的方向加以引导。同时，结合政企关系改革，在制度上提高国内企业跨地区投资的自由度，这样才能使地区政策对企业投资的引导更加奏效。资源富集的地区并非单纯的能源矿产资源富集区，资源富集地区同样具有很大开发潜力。国家可以考虑在拥有高品位旅游资源的地区建立民族经济开发区试验基地，通过旅游开发形成新型经济增长点，探索振兴地区经济的新路。
5.后进地区的发展要体现可持续发展的原则。美国在区域发展问题上强调，要促进国家区域经济的协调发展，必须把经济发展、社会进步、环境保护作为整体进行考虑，应当综合治理后进地区存在的诸多问题，努力实现经济、社会和生产效率共同提高，最终目标是推动整个社会的可持续发展。结合我国当前实际，在支持和促进西部地区，特别是贫困地区发展时，要始终处理好当前脱贫致富、增加就业和收入与长期持续健康发展的关系：(1)治贫与治愚相结合。后进地区要脱困，实现后来居上就不能重复未发达地区发展的老路，在发展本地优势产业的同时，必须运用技术，发展高新技术产业，这就需要高度重视人力资源投入，大力培养人才，发展教育，不断提高劳动者的文化、技术素质。(2)资源开发与资源保护相结合。西部的丰富矿产资源是国家的战略后备资源，既要鼓励西部地区有计划、有规模地利用当地矿产资源发展经济，也要坚决地防止一哄而上，乱采乱伐，破坏浪费资源行为。在这方面，要健全立法，加大执法力度。③经济发展与环境保护相结合。西部地区是我国重要河流的发源地和重要动植物的生长地带，决定了整个国家的环境质量和生态平衡。西部地区发展经济尤其要强化环境意识，严格防止东部和境外的污染工业转移内地。应鼓励发展生态农业、绿色产业和无烟工业——旅游业、信息业、服务业。
6.发挥政府的引导和调控作用。中央政府应在西部大开发中扮演一个关键角色，为该地区投资项目提供预算筹金，而进行预算支持的具体方式需要制定出来。这种支持可以与中央政府直接在西部地区的基础设施投资项目相配合，也可以是由中央政府向地方政府的财政转移支付，以用于社会基础设施方面的支出。这些财政转移资金可以用于特定的项目，或者作为一般性拨款，给地方政府以较大的使用自主权。
总之，西部大开发要取得成功，需要：(1)中央政府和地方政府强有力的和持续的政治承诺；(2)一个稳定的、长期的、不能每隔几年就改变的战略；(3)对某些地区和城市的倾斜，在政策和项目上要有所选择；(4)投资于人力资源发展和能源建设，以补充基础设施投资。促进西部开发的关键是提供政策框架、投资环境、基础设施、机构能力和人力资源，这些是投资者的首选要素。
